4.地方债管理制度设计尚需优化

　　按照新《预算法》规定，由全国人大确定地方债总额度，仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力，集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。

　　首先是发债额度的合理确定与分配，如何平衡风险控制与满足地方实际需求。额度过高，地方政府举债过多，加大债务风险;额度过低，满足不了地方政府的资金需求，影响经济发展和民生改善。额度按照何种规则分配到省级政府，省级政府又按照何种规则将债务资金分配到地市县级政府，将直接会引导各级政府的行为。因此，如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度分配规则以激励约束地方政府，是地方债制度有效运行的第一重大挑战。

　　其次是发债权集中到省级政府，是由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。省级人大和政府如何担负起相应管理责任，在新《预算法》的法律框架下，如何创新制度安排，既能有效控制风险，又能有效满足下级政府的资金需求，是一个有待地方积极探索的挑战(汪德华，2015a)。

　　其三是地方债的长期发展前景未明确，社会预期混乱。各地地方债是一直滚动运行下去，还是在一定时期内全部偿还?是最终转化为中央政府债务，还是由各地自我消化?有关地方债的长期制度安排未明确，导致社会预期混乱。

　　其四是地方融资平台的清理规范尚不到位;一些新型的类财政债务资金，如国开行、农发行的开发性金融，特别是专项建设基金，其性质如何界定?对于政府债务的长期影响如何?这些问题都急需评估。

　　5.预算和财政管理基础尚有待夯实。

　　若干新推出的预算管理制度改革措施，需要良好的预算和财政管理基础与之配套，难以单兵推进，否则易出现改革理念先进而实质效果不佳问题。如政府综合财务报告，需要以权责发生制的政府会计替代预算会计为支撑。从多地调研来看，预算基础数据不全面，很多信息没有反映出来，当前的改革仅是调账，而非系统性的改革。再如中期预算制度、预算绩效管理、清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项等领域，同样存在相关管理基础薄弱，政府治理模式不相适应等问题。