三、预算管理制度改革：进展与问题 

　　(一)改革目标：建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度

　　作为现代财政制度的一个重要组成部分，预算管理制度的改革当然要指向现代预算制度。以现代预算制度为镜鉴，可以发现，现行预算管理制度所存在的主要问题，就是“不公开、不透明，不适应国家治理现代化的要求”。在目标导向和问题导向相统一的基础上，《决定》和《总体方案》为预算管理制度改革设定的目标是：建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度。

　　这一目标至少包括如下四层含义：其一，将政府收支行为及其机制纳入法治轨道，从财政上将权力关进制度笼子，建设法治国家。其二，将政府的所有经济活动全面纳入到人大、社会监督的视野之中，实现对行政权力的授权问责功能(OECD，2004;高培勇，2014)。其三，注重提升财政资金绩效，包括财政资金的配置效率和管理效率。其四，控制国家财政风险，避免财政风险延伸出金融风险、社会治理风险，实现国家长治久安。

　　(二)改革进展：初步搭建了现代预算管理制度基本框架

　　围绕现代预算管理制度建设，纳入本轮改革的内容共有七项：改进年度预算控制方式、完善政府预算体系、建立透明预算制度、加强预算执行管理、完善转移支付制度、规范地方债务管理和规范税收优惠政策。

　　相对而言，预算管理制度改革动手最早、力度最大，是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中，最重要的进展是2015年正式实施了新修订的《预算法》。据此草拟的新《预算法实施条例》，正在公开征求意见。与新《预算法》相配套，国务院相继公布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发﹝2014﹞45号)、《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕63号)、《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)、《关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)等文件。中办转发了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》。根据这些改革任务，财政部也出台了相关文件。

　　具体说来，可归结为如下几个方面的进展：

　　1.现代预算管理制度的若干基本理念得以确立。

　　明确了制定预算法的目的在于规范政府收支行为，强化预算约束;明确了政府的全部收入与支出都须纳入预算管理，接受监督;明确了政府的全部收入与支出都须规范透明;明确了经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整，等等。