五、财政体制改革：进展与问题

　　(一)改革目标：发挥中央和地方两个积极性

　　作为国家治理层面所需处理的基本关系之一，中央和地方关系的调整当然要同国家治理现代化的总目标相一致。作为现代财政制度的一个重要组成部分，财政体制的改革当然要指向国家治理现代化背景下的中央与地方关系新格局。针对现行财政体制所存在的中央和地方关系“不清晰、不合理”的突出问题和主要矛盾，《决定》和《总体方案》以有利于发挥中央和地方两个积极性为目标，勾画了财政体制改革的蓝图。

　　这一目标至少包括如下几层含义：其一，从国家治理现代化的总目标出发，财政体制改革必须“坚持调动各方面积极性”(习近平，2016)，处理好条块之间的关系。其二，立足于发挥中央和地方两个积极性，在当前的中国，尤其要重视发挥地方的积极性。因而，财政体制的设计应高度重视财权划分、事权划分、财力划分、支出责任划分对地方政府激励的影响。其三，处理好中央和地方之间关系的前提，在于厘清政府与市场之间的关系。为此，财政体制的改革和调整，应当注重形成地方政府与中央部门间的纵向制衡机制。通过两者间的纵向制衡，共同维护统一市场的正常运转。

　　(二)改革进展：推进相对滞后，成效尚待观察

　　围绕中央和地方政府之间的财政关系，本轮改革所涉及的内容被归结为两个方面，一是进一步理顺中央和地方收入划分;另一是在逐步理顺各级政府事权关系的基础上，建立事权和支出责任相适应的制度。

　　这是本轮财税体制改革中推进相对滞后且成效尚待观察的领域。迄今为止，可以提及的实际进展可归结为如下两项：

　　1.公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。

　　2012年营改增试点以来，对于原缴纳营业税企业试点后缴纳的增值税，一直采取的是100%归地方所有的过渡办法。由此形成的同一税种采取两种办法划分中央地方收入局面，既难以持续，又干扰企业的正常经营。为此，继2015年预算报告提出“结合营改增、消费税等税制改革，研究调整中央与地方收入划分”(财政部，2015)之后，2016年预算报告又一次将“结合税制改革进展，抓紧制订调整中央和地方收入划分过渡方案”写入报告(财政部，2016)。

　　2016年5月1日，此项改革终于落地。国发〔2016〕26号文明确规定，自2016年5月1日起，作为未来2-3年内的过渡方案，以2014年为基数，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。[3]这对于弥补营改增后的地方财力亏空，在过渡意义上兼顾中央和地方利益，显然是比较有利的一项举措。

　　2.发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。

　　自2014年起，几乎每一年的预算报告都载有中央与地方事权和支出责任划分改革的内容，而且操用的表述一年比一年强烈。如2014年的提法是“抓紧研究调整中央与地方的事权和支出责任”(财政部，2014)，2015年的提法是“研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见”(财政部，2015)。2016年的提法则是“研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革”(财政部，2016)。

　　2016年8月，在社会各界的高度关注下，以国发[2016]49号文《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》为标志，在将事权与支出责任聚焦于财政事权和支出责任的条件下，这项改革算是有了一些进展。根据这一指导意见，到2020年，要基本完成主要领域改革，逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。[4]除此之外，它也进一步细化了十八届三中全会关于事权和支出责任划分的原则和要求，提出改革主要聚焦于各级政府运用财政资金提供基本公共服务的“财政事权”，明确并具体说明了强中央、保地方、减共管的改革思路。[5]