(三)问题分析：尚在起步阶段的“在建”工程

　　以现代预算制度的原则反观迄今的改革进程，可以发现，在此领域，尚有若干“老大难”问题需要解决，也面临财政管理基础薄弱的硬约束，更有沿袭已久的既得利益格局亟待攻破。对照《决定》和《总体方案》提出的各项改革任务，应当承认，迄今的预算管理制度改革尚在起步阶段，在很大程度上尚属“在建”工程。

　　1.四本预算的统筹综合尚不到位，新《预算法》未能彻底攻破“土围子”。

　　全面性、一致性，是现代政府预算应遵循的基本原则，要求将所有政府收支按照“统一”的标准纳入预算管理(OECD，2004)。按照这一原则，新《预算法》明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。但一旦从原则层面深入到操作环节，则会发现，四本预算之间的有机衔接远未实现;四本预算未能综合成一本预算，且管理标准各异。

　　比如，在“规范政府收支行为，强化预算约束”的旗帜下，新《预算法》虽明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算”，但具体到预算收支范围，一般公共预算可以细化到类款项目，其他三本预算则大而化之，以“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的相关规定执行”等相当模糊的语言，草草收尾。这显然是在延续以往照顾既得利益的“区别对待”管理套路，也为非一般公共预算延续以往的非规范化操作保留下了空间。

　　再如，部分政府性基金虽已纳入一般公共预算，但分属于各个政府职能部门、单独管理的资金依然是大头儿。按照要求，国有资本经营收益的30%应上缴到一般公共预算，主要用于社会保障和民生类支出。但目前纳入国有资本经营预算的国有资本经营收益仅有10%左右，国有资本经营预算也仅有极少部分用于社会保障和民生类支出，其余大部分系体内循环。按2014年数据测算，真正被统筹用于一般公共预算或社会保险基金预算的支出数，占全部国有资本经营支出的比重仅为12.1%。

　　又如，四本预算之间未实现有机衔接且缺乏四本合一本综合预算，障碍财政资金的配置效率仅是其负面影响的表现之一，除此之外，更重要的是障碍了宏观调控的政策效果。在当前经济下行压力日趋严峻、亟待实施精准调控的形势下，按如此格局操作，不仅难以准确评估我国财政收支实际状况，也使精确制定财政政策、把握财政政策的松紧与力度存在相当困难。一个突出的例子，当前人们所说的“财政赤字”，只是一般公共预算的收支差额，并不涉及其他三本预算的收入和支出。因而，在我国，迄今并未有一个覆盖全部政府收支的“财政赤字”概念。