1958年，著名经济学家阿尔伯特·赫尔曼在其《经济发展战略》一书中提出了“不平衡增长（unbalanced growth）”理论。该理论的主要观点是发展中国家资源有限，不可能同时发展多种产业，应优先选择那些能够通过自身发展，带动其他项目较快发展的项目。

　　赫希曼认为，基础设施可以为生产部门的投资创造外部条件。如交通建设推动生产与人口向城市集中，进而创造规模经济，规模经济能降低企业的生产与交易成本，经济活动集中也有助于提高基础设施的使用率。因而，他主张，发展中国家政府应该主动投资基础设施。

　　如今，面对新冠疫情与全球外部形势的不确定性，发展基建也已成为一些国家提振经济、扩大就业的发力口。

　　9月13日，英国财政部表示，在2025年之前，将投资2000亿英镑（约合2770亿美元）资金来推进全国基础设施项目，其中将包括公共和私人资金。这笔资金是英国更广泛的十年基础设施投资计划中的一部分。英国计划在未来十年间，投入6500亿英镑公共和私人领域资金来推进基础设施项目建设，从而为技术人员和学生等群体提供更多新的就业机会。

　　除英国外，美国众议院民主党人也在当天公布了一揽子加税方案，以此应对规模或达3.5万亿美元的基建预算框架支出。8月，美国国会众议院通过了1万亿美元的两党基础设施法案，并批准了3.5万亿美元的基础设施建设预算框架。参与起草美万亿元基建法案的参议员称，该法案将为美国带来“数十年的经济增长与繁荣”。

　　再将目光转至东南亚地区的不发达国家柬埔寨。近五年来，柬埔寨政府一直将发展基建作为本国的首要任务。去年12月，柬埔寨政府即宣布了2021年要开展的8大基建项目，包括在政府启动贸易和投资合作领域计划下的33号国道改善项目、斯登波国际口岸项目等。今年2月，柬埔寨首相洪森宣称本年度将直接投入14亿美元用于国家发展，其中大部分将投入基础设施，并强调这笔资金完全来源于柬政府，而非外国援助。

　　据柬埔寨财政部称，为确保柬埔寨能实现于2030年晋身为中等收入国家的目标，政府每年用以公共基础设施建设的投资应等于国内生产总值的40%。但仅凭柬埔寨政府难以完成如此巨额的投资，故而，柬埔寨极其看重与私营部门合作建设基建项目。

　　2016年，柬埔寨政府颁布了公共私人伙伴关系（PPP）公共投资项目管理政策（2016-2020年），以吸引私人领域投资公共基础设施项目。本月初，柬埔寨财经部宣布将实行新法规《公共私人伙伴关系（PPP）法》。据悉，该法案主要面向包含发电站在内的投资项目。

　　作为柬埔寨最大的外资来源地，中国工程企业也以BOT（PPP模式的一种，指政府授予企业权限，允许其融资、建设和运行公用基础设施）模式在柬埔寨投资了多个发电站项目。其中，甘再BOT水电站项目，堪称是中柬两国经济技术合作的经典案例，其不仅是柬埔寨政府推出的首个国际竞标BOT项目，也是中国水电领域首个境外BOT水电站项目。

　　回首中国工程企业投建甘再BOT水电站的历程，实属不易。

　　融资之困

　　2004年5月，沈德才踏上了前往柬埔寨的出差旅程。他此行的目的，是代表他供职的中国水电建设集团国际工程有限公司（以下简称“中水电”），为投资甘再BOT水电站进行项目前期考察。

　　20世纪60年代，苏联S.J.Jouk水电公司率先提出了建设甘再水电站的构想，并开展了水电站的规划与设计。但因柬埔寨境内绵延不断的战争，甘再水电站的建设一度被搁置。

　　1997年7月5日，洪森发动政变，柬埔寨人民党开始控制新政府。进入本世纪后，柬埔寨社会日趋安定、经济恢复，迈入了相对稳定发展的时期。

　　经济发展离不开电力保障，然而，当时的柬埔寨全国发电量仅为18万千瓦，电价水平足有中国当时的4倍左右，除首都金边外，其电力供应主要限于大城市与主要省城。据沈德才回忆，“当时，柬埔寨的绝大部分电力来自于重油和柴油发电，柬埔寨工厂面临严重缺电的问题”。柬埔寨农村地区缺电的状况尤甚，据统计，柬埔寨全国仅有60.3%的村庄约42.7%的居民有电可用。

　　为解决电力短缺的问题，柬埔寨政府瞄准了本国丰富的水利资源。为此，柬埔寨颁布实施了私有化电力法，鼓励和推动独立发电商以私有化方式开发柬埔寨水电资源，并决定以国际竞标的BOT方式开发和实施甘再水电站项目。在沈德才赶赴柬埔寨前，中水电向柬埔寨工业矿产能源部递交了资审文件，并顺利收到了通过资审的通知。

　　但当时，无论是沈德才本人，还是中国政府与学界，都对BOT这种崭新的投资模式知之甚少。彼时，放眼中国国内的电力行业，仅有广西来宾B电厂这一个BOT项目，且该项目是由外资投资的，尚没有中资企业在海外运用BOT模式投资水电项目的先例。

　　那时候的中国投资者刚刚熟悉了作为乙方通过EPC（设计、采购、施工）和EPC+F（设计、采购、施工+融资）参与项目的模式。与传统的工程总承包模式相比，BOT项目在带来更高收益水平的同时，也因运作模式与交易架构复杂，运作难度更大，面临的风险也更高。

　　对此，沈德才在接受《龙行天下》节目组采访时表示，“从本质上来讲，EPC+F（设计、采购、施工+融资）模式和BOT模式是决然不同的。EPC+F模式里，中企是承包商，本质上讲它是乙方。而BOT是一个投资者介入的模式，在此，中企就成了甲方。BOT模式牵涉到尽职调查、融资、保险、卖点协议等事项，还有一些担保机制也发生了根本性的变化，这就对中企的工程技术含量、管理能力、融资能力等提出了很高的要求。”

　　其中，更重要的问题还是融资，这关系到项目能否可持续运作。加之，柬埔寨经济落后、政府借债能力有限，更增加了甘再BOT水电站项目的投资风险。

　　解围之法

　　尽管当时中国水电领域境外BOT项目还是一片空白，但此前中国政策性银行推出的一系列举措，还是为中水电成为第一个“吃BOT项目螃蟹”的人奠定了良好的基础。

　　20世纪90年代，随着中国进出口银行和国家开发银行先后成立，中国特色对非开发金融模式开始形成，在“互利共赢、共同发展”的方针下，中国通过以优惠贷款支持基础设施成套项目为主，解决了中国工程企业投资境外基建项目中遇到的无法开具投标保函、流动资金缺乏等问题。中国政府也设立了新的援外贷款，政策性银行也推出了利率优惠的出口买方信贷，进一步解决了中国工程企业的融资难问题。这些举措为中国工程企业参与BOT项目，积累了不少融资方面的知识与能力储备。

　　但除了融资问题，BOT项目的投资与签约还需要国家发改委、商务部与国家外管局的同意，而一般的工程承包项目投标，只需要商务部的投标许可就能参与投标，中标后即可签约。在项目所在国，也需要许多政府批文。正因如此，BOT项目的审批程序要比工程承包项目复杂得多。

　　在中国国内尚缺乏BOT项目立法或规定的情况下，中水电啃下甘再BOT水电站这块“硬骨头”的难度还是不小。幸运的是，中水电很快得到了多方襄助。

　　2005年1月初，发改委、中国对外承包工程商会和商务部批准了中水电参加甘再BOT水电站项目的投标。当月中旬，商务部为中水电出具了同意参加此项目投标的批准函。

　　正当沈德才与团队因缺乏资金问题左右为难之际，中国金融机构出手解了中水电的燃眉之急。2005年1月10日，中国进出口银行为中水电出具了项目贷款兴趣函。同时，中国出口信用保险公司也为中水电出具了项目海外投资保险兴趣函。

　　谈及融资的经过，沈德才回忆说，“中信保的负责人当时对我们说，‘国家的电力能源是一种稀缺资源，是应该去极力推动发展的’。此外，这个数额的项目，民营企业由于资金和实力限制，肯定没法参与。就连国企，要是没有中国政府的支持，以及中柬两国良好关系的背书，也很难推动甘再BOT水电站项目的投资”。

　　通过标书评比，柬埔寨评标委员会评定中水电的技术标最优，商务标融资结构基本合理，邀请其直接进行合同谈判。

　　经过两轮合同谈判，中水电与柬埔寨谈判团队就甘再BOT水电站项目达成了以下关键共识：

　　1. 特许经营期44年(包括4年的建设期、40年的商业运行期)；

　　2. 从电站进入商业运行开始，前9年为免税期，免税期结束后的利润税税率为9%；

　　3. 在“或取或付原则”下，柬埔寨保证年最小购电量为100%的年平均发电量；

　　4. 甘再水电站项目采取前高后低的电价结构，保证项目有充足的还款资金；

　　5. 一旦柬埔寨国家电力公司无力支付甘再水电站项目的电费，柬埔寨财政部有责任替其支付相应款项，柬埔寨同意并出具了主权担保；

　　6. 因柬埔寨法律变更导致项目损失或收益减少，该部分损失或减少的收益由柬埔寨政府补偿给中水电甘再水电项目公司。

　　柬埔寨给出的优惠条件与风险担保承诺、可预期的电价收益等，意味着甘再水电站项目的资金流是稳定的，这也增强了项目贷款银行的信心。

　　2007年8月31日，中水电与中国进出口银行签署了《借款合同》。合同规定，在甘再水电站项目中，中水电投入28%的资本金，采用有限追索项目融资（注：贷款人除依靠项目收益作为偿债来源，并在项目公司的资产上设定担保物权之外，还要求由项目公司以外的其他与项目有利害关系的第三方当事人提供的各种担保）的方式向中国进出口银行贷款72%，双方约定，以该水电站项目的远期发电收入作为还款抵押，同时以该项目的资产作为追索。

　　2008年1月31日，中国进出口银行将第一笔项目借款汇入中水电甘再项目公司的账户，为现场施工的顺利实施提供了资金保障，标志着甘再项目融资正式完成。

（甘再水电站）

　　2012年8月1日，甘再水电站正式进入为期40年的商业运营期。当前，在柬埔寨疫情肆虐、经济萧条的情况下，甘再水电站为柬埔寨社会提供了稳定的能源保障。截至8月19日8时，甘再水电站自投产以来累计发电量突破40亿千瓦时，连续安全运行3503天。

　　作为中国在海外参与的第一个PPP项目，甘再BOT水电站项目从合约制定、融资模板到执行方式都为后来者奠定了基础。

　　从1979年正式进入国际承包工程市场，中国工程企业从最早的援建项目的执行者，到外国基建项目的承包者，再到EPC与BOT等模式，历经40余年，中国已成为当之无愧的全球基建行业领军者。“这20余年来，中国带资承包的能力不断增强。期间，中国工程企业通过金融机构提供的出口信贷实现基础设施项目的建设，包括双边合作中的一些重大项目的推进，实际上都是得益于这种间接融资的模式”，中国机电产品进出口商会副会长郑超说。

　　参考资料：

　　柬埔寨甘再水电站BOT项目带路学堂

　　2020 年度中国对外承包工程统计公报商务部

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