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“超前”建设基础设施的理由

作者在世界银行的同事经常会对中国在计划和建造关键性基础设施方面取得的巨大成就感到震惊，包括大型水库、水电站、国家高速公路系统以及最近的高速铁路系统。他们觉得很不可思议，部分是由于这些投资有时候很难纯粹地依据世界银行的成本—收益分析(传统的以需求为基础的方式)来评判。
　　但是像中国所做的这样，“超前”建设基础设施的经济学依据是什么?我们的假说如下：
　　命题1：在一个像中国这样快速增长的经济体中，劳动力和土地成本上升很快，现在修建高速公路比十年后修建要便宜很多。这也适用于其他人口增长和城镇化速度较快的发展中国家。
　　命题2：关键性基础设施是一个具有正的外部性的公共品。世界银行的成本—收益分析不足以计算公共品的溢出效应，尤其是考虑到规模经济，例如一个大国或者次大陆中的交通网络。
　　良好的交通运输基础设施降低了生产部门之间从事商业活动的成本，帮助整合分割的市场，增加了跨边界贸易，并促进了竞争。这种基础设施需要在当经济正好需要的时候准备好：如果延迟会转化为经济收益的丧失，而且日后获取土地并进行建造的成本将会高很多。另一个关于传统的基于需求的方法的问题是，如果基础设施建设开始较晚，其运营就会比所需要的时候开始得更晚，付出的代价就是牺牲了整个经济和使用者本可获得的巨大经济收益。由于土地成本随着城镇化而上升，因此，对于便利贸易和互联互通，像中国这样尽早做出交通基础设施的决策是很关键的。
　　中国已经广泛地投资并快速地建成了一个巨大的交通运输基础设施体系。在“对道路基础设施的供给将制造出对于其自身的需求”的预期下，许多地方的基础设施都是“超前”建成的。交通基础设施有助于人力与物资的跨区域及跨国流动，扩展了市场和贸易，起到了对发展、增长和繁荣的催化作用。然而在这种情况下，用来评判项目和投资的方法与世界银行所使用的传统的成本—收益分析是非常不同的。
　　错失良机?相隔8—12年所建高速公路的单位成本比较
　　在中国的模式中，需要详尽的成本评估与尽职调查来支持和满足投资者与政府决策的需要，尤其是当获得融资是主要挑战之一的时候。这里，通过重点关注高速公路，我们说明了政策制定者和规划者进行成本估算所需要的数据类型，比较了相隔约为十年的中亚高速公路的单位建造成本。
　　在世界银行的分析中，建造1公里公路(二车道或四车道的，柏油的或水泥的)的成本构成为劳动力、材料和设备。土地获取成本(公路用地)并没有被纳入，因为它被假设为由政府通过预算来承担这个成本。给定这个重要的遗漏，关于在什么时候修建或者不修建某条高速公路，世界银行给出的建议应当由各国政府重新进行评估，因为土地价格在市中心附近会相当高。
　　不包括土地价格，1公里公路的单位成本在2012年是在2000年的两倍(见表5.1)。如果土地价格上升，尤其是靠近城市走廊的区域，超前计划高速公路的理由则更强。该表展示了在2000年，穿越中亚的西欧—中国西部国际运输走廊中一系列项目的每公里建造成本，并以在南亚的项目的平均成本和世界平均成本作为基准进行比较。
　　表5.1 相隔8—12年的高速公路建设成本单位：百万美元/公里
　　路面类型(新建) WEWC 2012 WEWC 2009 WEWC 2008 南亚(平均) 2000 世界(平均) 2000
　　四车道，水泥混凝土 4.40 4.22 3.50 2.21 2.89
　　四车道，沥青混凝土 2.97 2.49
　　二车道，水泥混凝土 2.30 N/A 1.02
　　二车道，沥青混凝土 1.60 1.00 1.06
　　注：道路分类基于前苏联道路设计标准(Soviet Union Road Design Standards，SNiP)。类别Ⅰ：四车道(2×7.5m), 路基面宽度28.5m;类别Ⅱ：二车道(2×7.5m), 路基面宽度15m。水泥混凝土28 cm, 沥青混凝土29 cm。设计寿命(为计算内部经济收益率)为20年。 包括物理意外事故。
　　资料来源: 由 Manzoor Rehman 基于世界银行的公开报告整理。WEWC指西欧—中国西部国际运输走廊。
　　劳动力、材料和设备的价格都在上升;土地收购成本上升得更快，但是上升速度取决于地区，在每年5%至50%或以上不等(由不同研究所示)。熟练劳动力已处于供给短缺的状态，考虑到更多的“大型运输”项目正在规划中，短缺情况看起来将会愈发严重。
　　给定土地获取的制约条件(可得性下降和成本上升)、劳动力和材料成本的上升以及熟练劳动力的稀缺性增加，中国采用超前建设交通运输基础设施的模式是明智的。然而， 这种方式可能对国际的、跨境的或者国家级运输走廊更加适合，而不适用于国内的、省级的或乡村公路网。
　　中国的发展合作怎样帮助解决非洲的瓶颈
　　诸如中国、印度、阿拉伯国家和巴西等非传统的双边发展融资者已经成为非洲基础设施项目的主要融资者(见专栏5.4)。
　　专栏5.4南方伙伴是撒哈拉以南非洲基础设施的主导融资者
　　2013年的一项研究将2001—2008年间撒哈拉以南非洲的基础设施援助者或提供者进行了排名。中国排在首位，紧接着的是三个多边机构：国际开发协会(The International Development Association, IDA)，欧盟委员会(European Commission, EC)，以及非洲开发基金(African Development Fund, AfDF)。共有三个南方提供者排在前十位：中国、印度和伊斯兰开发银行。在对撒哈拉以南非洲的基础设施总官方援助中，中国独自占到了34%的份额，比其他任何一个北方伙伴所占份额都要高(Chen，2013)。Baker & McKenzie (2015)也支持了这个结论，他们发现中国是“迄今为止非洲基础设施的最大投资者”。
　　根据非洲基础设施集团(Infrastructure Consortium for Africa)的估算，基于中国的发展融资机构是最大的单一融资来源，中国仅在2013年就对非洲贡献了超过134亿美元(见下图a)，而在整个研究期间则贡献了近600亿美元(Baker & McKenzie，2015)。在2001—2010年间，大多数中国的融资承诺流向了撒哈拉以南非洲的电力、信息与通信技术(ICT)及交通运输部门(见下图b)。仅电力一项就占到了融资总额的50%(Chen，2013)。
　　a. 非洲基础设施的资金来源(2013)(10亿美元)
　　b. 发展金融机构的分部门融资承诺(2009—2014)(10亿美元)
　　贝克·麦坚时律师事务所(Baker & McKenzie)南非办事处的银行和金融主管Wildu du Plessis说：“非常引人注目的是，中国在学习了早先经验之后，其投资逐渐演变为一种复杂的方式。随着中国‘一带一路’政策获得关注，我们正在目睹综合的工程项目被签署、融资和建设，包括尼日利亚和赞比亚耗资几十亿美元的铁路工程。”(Baker & McKenzie，2015)
　　资料来源：资料来源：The Economist Corporate Network, Financial Times, November 30, 2015.
　　中国主要致力于瓶颈释放的部门，例如电力生产与传输。根据Foster and Briceno-Garmendia (2010, p.25)：“国际援助者从20世纪90年代以来就忽视了电力。”与之相反，在2001—2010年间，中国将其一半的基础设施承诺分配到电力。Chen (2013)也发现中国已经(和正在)贡献90亿瓦的电力生产容量，包括已完成的、正在进行的和承诺的电力工程项目。考虑到当前47个撒哈拉以南非洲国家(南非除外)的整个装机容量为280亿瓦，这种投资的影响很可能是“变革性”的。
　　中国的发展合作集中于水电生产与传输，部分可归因于其明显的比较优势(见专栏5.1)。再次重申，中国采取的方式为“做自己能做得最好的事情”。
　　根据《中国的对外援助》白皮书，2009年之前全部优惠贷款的61%用于经济基础设施(国务院新闻办，2011)。从2010年到2012年5月，中国批准了价值113亿美元的优惠贷款用于92个非洲项目。例如，埃塞俄比亚的亚的斯亚贝巴—阿达玛高速公路和喀麦隆的克里比深水港都是由中国的优惠贷款来融资的。中国的一些主要商业银行也已经在非洲开展了买方信贷业务，支持了加纳的电力网、埃塞俄比亚的水电站、阿尔及利亚的一条西东高速路以及其他工程项目(商务部，2013)。
　　这些都是中国为基础设施项目进行融资以缓解瓶颈的例子。回到这部分的标题，这些项目成功地缓解了瓶颈吗?简单回答：是的，在三分之二的情况下。附录5.1显示了2001—2010年间，168个项目中的大多数都有针对性地帮助解决了非洲在以下五个部门的瓶颈：水、电力、公路与铁路、航空运输和电信(基于World Bank-PPIAF中国项目数据库)。这些项目与瓶颈相匹配的概率达到了62.5%。当然，还有很大的更好定位与改进的空间，尤其是在供水部门。
　　林毅夫于2009年在世界银行发起关于基础设施的辩论
　　当2008年林毅夫接受他作为世界银行首席经济学家的任命时，全球金融危机正在走向白热化。在他抵达华盛顿特区的四个月后，一场全面的全球金融危机在美国爆发，随后快速传播于世界的各个角落。在认真思考了全球宏观经济形势和东亚国家的经验，尤其是中国在1997—1998年亚洲金融危机中的经验之后，林毅夫建议必须要“超越凯恩斯主义”，并且于2009年2月在彼得森国际经济研究所(Peterson Institute of International Economics)提议建立一个“全球协调一致的财政政策来投资于发展中国家的基础设施——一个全球基础设施倡议”。
　　他就此倡议在2009年3月由王燕主持的全球政策研讨会(Global Policy Seminar)上发表了第二次演讲。在5月美国外交关系(American Foreign Relations)的一个午餐发言中，他再次重申了这个观点，之后发表在了《哈佛国际评论》(Harvard International Review)上。林毅夫在几个评论文章或书(Lin， 2011c; Lin and Doemerland， 2012; Lin， 2013)中都推动了这个想法，并与王燕一起完成了一篇论文“超越马歇尔计划：建立全球结构转型基金”(Beyond the Marshall Plan: A Global Structural Transformation Fund)，于2013年5月发表在联合国后2015倡议的一份报告中。
　　然而，当时他在世界银行的同事对此观点反应冷淡。在一些讨论该提议的内部会议中，一些人说到基础设施应该留给私人部门，其他一些则认为日本的经验已经证明投资于基础设施会导致浪费和繁重的债务负担。
　　在全球金融危机爆发的将近八年后，全球经济渡过了大萧条以来最为动荡的时期。虽然G20国家对扩张性货币政策做出了协调政策反应，全球经济，尤其是欧洲和日本，尚未完全复苏。在目睹了不甚理想的复苏之后，包括Larry Summers在内的越来越多的经济学家认同了投资于基础设施和全球公共品的需要。国际货币基金组织也终于承认“现在是时候该促进基础设施发展了” (IMF，2014, Chapter 3)。但是它的这个转变是不是来得太晚了?

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