2017年，党的“十九大”将召开，供给侧结构性改革将不断深化，“三去一降一补”也将深入推进。外部随着美联储2016年12月加息令人民币汇率进一步承压，资本外流压力较大。结合国内外经济形势看，稳健中性的货币政策加积极的财政政策组合将是宏观调控政策的总基调。在此背景下，强化地方政府债务限额管理和预算管理，妥善处理好存量债务，对于防范地方债务风险和系统性金融风险具有重要意义。

　　地方债发行产生的积极影响

　　（一）推动民生领域建设,助力地方经济增长。地方政府新增债券的主要投向包括民生领域和基础设施建设，其发行也是地方政府增加固定资产投资、保障合理基础设施投资及民生项目投入筹措资金的主要手段。尤其是在“结构性减税”、“营改增”的共同作用下，有效释放了地方财政压力和拓宽了偿债渠道，为支持和促进地方经济发展提供了有力的财力保障。

　　（二）旧债得到置换，政府偿债压力缓解。地方债置换是指以发行一定规模的政府债券来置换那些即将到期的高成本、短期限的信贷等存量政府债务。置换债的发行，使得地方政府以借新债还旧债的方式缓解存量到期债务还款压力，化解短期违约风险。另外，地方债置换进一步优化债务结构，降低地方融资成本，节省利息支出。在债务置换的过程中，将部分地方政府融资平台及其他债务转到了阳光下，增加了透明度，为全口径预算管理打下坚实的基础，可以合理地对地方政府债务进行规划。

　　（三）规范地方债举债制度，推进预算法治化管理。新《预算法》提出允许地方依法适度发债，将地方政府举债列入本级预算方案，须经本级人大常委批准，向社会公开说明举债情况，并对举债主体、举债规模、举债方式及资金用途都作出了规定。明确要求地方政府举债只能采取地方政府债券方式，举债只能用于公共预算中部分必须的建设投资、公益性资本支出，不可用于经常性支出。地方政府必须建立严格的债务风险防控机制，将地方政府举债纳入预算管理，以法治方式规范地方政府债务的治理，化解地方政府债务风险。

　　（四）优化银行资产质量，避免不良贷款率提高。地方债置换缓解政府债务危机的同时解决了商业银行所面临的信贷风险，由此有效地避免了银行不良贷款率的上升。与地方政府债券相比，通过政府融资平台等方式形成的地方债务风险相对较高，地方债置换将高风险债务置换成了低风险债务，提高了商业银行的资产质量。

　　地方债发行存在的不利因素

　　（一）挤占银行资本，银行流动性压力加大。目前地方债发行的特点是公开发行与定向承销相结合，定向承销的主要对象是各个银行，且发行的债券普遍期限长、利率低、规模大。随着地方债还债高峰期的到来，当前地方债供给特点为发行时间集中、发行量大，但银行对地方债的消化能力有限，将即将到期的高利息政府债务置换成期限较长的低利息的地方政府债券，会在一定程度上影响银行流动性，占用银行现金头寸，很有可能挤占银行其他业务资金，在找到有效的解决方法之前，其收益率面临一定压力。政府的非债券类债务期限一般比较短，在2-3年之间，将此类债务置换成长期债务会影响银行的流动性。

　　（二）置换高成本债务，银行收益受损。通过地方债来置换高成本债务，会从利息收入和资金成本两方面引起银行收益损失。一方面，定向置换地方政府债券虽然在发行过程中债券利率可以上浮到最高，但地方债定价市场化程度不足，与贷款等其他形式的地方政府债务相比仍普遍较低，置换之后银行大量高收益产品会被期限长、利率低的地方政府债券置换，利息收益会明显缩水；另一方面，地方城商行吸收三年期、五年期存款成本分别为3.3%和4.5%，当前发行地方债期限为三年、五年、七年、十年期，中标利率在2.83%到3.38%之间，获取资金成本要高于购买地方政府债券成本。

　　（三）地方债质押受限制，二级市场交易不活跃。当前采用定向发行方式的置换债券发行量较大，所以定向发行的地方政府债券占比增大。银行间市场地方债作为质押物的接受程度与国债相比较低。在交易所，定向发行的地方债因无法上市流通而不可以在交易所质押，对商业银行意愿带动力并不明显。另外，商业银行多将地方债持有至到期，避免在二级市场交易过程中因定价低、投资机构少等原因造成部分损失，交易所的地方债交易频率远低于国债或政策性金融债。

　　（四）国家不“兜底”，债务违约风险加大。2016年11月14日，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将对地方性政府债务进行风险等级划分，将风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要的时候依法实施地方政府财政重整计划，中央财政不再“兜底”。因此，在《预案》出台后，商业银行及投资者对购买地方债将会更加审慎，对地方政府偿债能力也将是一个重大考验，商业银行对债务违约风险会愈加担忧，债务违约风险加大。

　　政策建议

　　（一）加大地方债质押和交易范围，提高流动性。适当扩大地方政府债券的质押范围，鼓励银行间市场交易中采用地方政府债券作为有效质押品，采取符合市场规律的手段促进地方政府债券的二级市场交易，提高其交易量和活跃程度，流动性好、信用级别高的债券内在价值高，投资收益率就高。

　　（二）建立地方债市场化定价机制，规范操作过程。为确保地方政府债券的顺利发行，应使其在相关机构间自由转让，构建一系列完善的地方债的市场化定价机制，各地区的实体经济发展程度不同、信用环境不同，应通过市场化的方式以利率反映出来，建立自由竞价机制。

　　（三）健全财务收支披露机制，强化偿债能力评估。加强地方债的规划和管理，进一步健全地方政府财务披露机制，增强信息透明度，定期跟踪负债率、债务率、新增债务率、逾期债务率、偿债率等监控指标，增强投资人信心，设置独立、专业的地方债评级机构，提高地方债的认可度。降低信息不对称引起的信用危机，保障银行等债权人的利益。

　　（四）抓偿债计划，促进偿债资金来源稳定。地方政府债务应该具有稳定的偿债资金来源。在综合考虑地方财政收入增速、可支配财力、支出结构等情况下，合理安排偿债额度，适当调整偿债年限，使偿债计划更具体、更合理、更可行。当期财力偿还存在缺口的，纳入中长期财政规划，通过跨年度预算平衡机制加以解决。同时，积极推广PPP模式，拓宽偿债渠道，消化债务存量。