财政资金分配由“补”到“投”

　　据《经济参考报》记者不完全统计，2015年上半年全国省、市、县各级政府成立的财政引导产业基金规模超过5000亿元，迎来爆发式增长。各地通过整合财政补贴资金、引入社会资本，集中力量扶持支柱产业发展，基金投向主要包括战略新兴产业和以基建为主的公共服务领域。专家称，今年上半年财政引导基金的“井喷”既是在当前融资渠道收窄的情况下财政发力稳增长的重要手段，也是资金分配方式由“补”到“投”的颠覆性改革。

　　据招商证券固定收益研究团队梳理，仅2015年上半年，浙江、重庆、江苏、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省设立省、市各级财政引导产业基金十余只，其中战略性新兴产业投资基金超过6只，规模逾1500亿，以基建为主的公共服务领域的产业投资基金近10只，规模逾3700亿。而据投中研究院统计，截至2014年底，全国各级政府成立的财政引导基金规模约1300亿元，参股子基金数量超过370只。

　　财政部财科所研究员石英华接受《经济参考报》记者采访时表示：“建立财政引导产业基金符合目前财政改革的大思路和方向，2015年无论从基金的数量还是规模看都有一个很大的突破，增长非常快，通过财政基金引导、社会资本参与，有专业化的管理和市场化的运作，这一套基金运作思路已逐渐达成共识。”清科研究中心也认为，2015年政府将更多地以政府引导基金的方式扶持产业发展。

　　同时，过往带有行政性质的财政扶持产业模式，也将由市场化与专业化的政府引导模式取而代之。

　　多位专家表示，目前积极财政政策稳增长被寄予较高期望，而当前融资渠道收窄、PPP签约落地不及预期、财政收支压力大，在此背景下，财政引导产业基金成为财政发力稳增长的重要手段之一。

　　浙江省财政厅厅长钱巨炎撰文表示，把分散的资金整合起来，并通过盘活存量资金等，设立产业基金，有利于增强财政统筹能力，集中财力办大事。

　　招商证券固定收益分析师周岳接受《经济参考报》记者采访时称：“很多地方有热情设立财政引导产业基金，其主要目的还是稳增长。43号文之后，借贷、信托、城投债等原有地方政府融资方式都在一定程度上受到限制，然而地方事权没有减少，地方政府还需要拉动经济增长，得想办法融资。”

　　此外，值得关注的是，国发62号文清理规范税收优惠政策出台后，地方政府以税收和财政资金直接补贴企业来促进招商引资的模式难以为继。不少专家认为“资金改基金”变财政对产业、公司的直接投入为间接引导，无偿支持政策逐步退出，这是对扶持发展的资金分配方式进行的一次由“补”到“投”的颠覆性改革。“作为引导资金，吸引社会资本形成产业引导基金，改变了传统撒胡椒面的做法，”石英华认为，“不仅提供新的融资方式，还推动了财政资金投入机制转变，有助于提高绩效，改变资金闲置、效率低下问题，提升资本的运营效率。”正如钱巨炎文中指出的，如果把专项资金管理清单当成专项资金改革上半篇的话，设立产业基金就是这篇文章的下半篇，是财税改革的升级版。

　　从各地财政引导产业基金的资金来源看，主要立足于竞争性领域财政专项资金、盘活的存量资金资产、财政预算安排和基金投资收益等。政府基金相当于“种子”基金，通过母、子基金链式传导放大，吸引带动金融资本、社会资本增加投入。基金以股权式投入，有退出机制，可滚动、循环使用。

　　据记者了解，多数民间风险投资机构与政府的合作有三种模式，一是将政府财政出资作为“优先股”，确保本金与利息安全；二是风险投资机构在约定时间内，按照约定价格，回购被投资企业的“财政出资所占股权比例”；三是与政府财政出资共担风险共享收益。

　　虽然成立基金的数量和规模都突飞猛进，然而一些已有基金从成立到正式投入运作需要两年甚至更长时间。

　　对此，石英华认为，一是因为政府和各方资金合作过程中投资理念达成共识需要时间，短期来看社会资本希望投资时间越短越好、收益回报越快越好，政府想着力支持的则是近期需要投资发展但短期不一定有高回报的领域。二是一些地方项目储备不足。虽然各地都说缺资金，但实际上具体的项目储备往往并不符合现有的引导基金希望投资的领域，因而可能会出现基金到位、项目缺位的情况。

　　一位做过省级财政引导基金顾问的中国国际经济咨询公司相关业务负责人告诉记者：“一些产业资本希望成为引导基金（子基金）的股东，可能希望该基金投资于特定的项目，希望把产业引导基金作为前期政府增信的手段，这期间会有博弈。还有一些社会资本希望投资基金时有一个优先级的安排，比如基准利率的保障，但是政府引导基金如果要切实发挥作用需要各方分担一部分风险，这个利益可能不一定有保障。”

　　“现在很多城市基金的运作方向和具体运作方式还没有考虑特别清楚。基金从开始有想法，到人员、组织上的准备，再到选择合作伙伴、配资成功，最后投资项目顺利运转，往往需要几年时间。”上述负责人表示。