杜绝强拆悲剧需要统一的公用征收法
2010-10-26   作者:涂四益(湘潭大学法学院)  来源:经济参考报
 
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  现行拆迁(征收)制度下发生暴力对抗有必然性

  现行拆迁制度有三点会引发社会矛盾:
  其一,被拆迁人对行政机关实际地处置其房屋产权,基本上一无所知;其二,先决定征收后确定补偿,以及普遍地允许在未确定补偿方案的情况下的强拆;其三,拆迁资格管制。
  上述三点中的前两点不但损害被拆迁人的财产利益,而且严重地冒犯被拆迁人的尊严,最后一点则在实践中导致粗暴拆迁和黑恶势力介入拆迁事务。

  秘密征收与多头征收

  征收是指公权力对私人财产权的剥夺。强拆只是征收决定的执行,其本身并不是征收,因为在强拆时被拆迁人已不再对被拆迁的房屋拥有法定权利。
  《拆迁条例》只解决两个问题,拆除房屋的许可和补偿安置,但拆迁许可和拆迁安置补偿都不直接剥夺房屋产权。真正对产权的剥夺,体现在《拆迁条例》第7条规定的办理拆迁许可必须具备的三项资料:建设项目批准文件、建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件。这三项文件确定了被拆迁人土地使用权必须转移和地上建筑物用途必须变更。吊诡的是,在拆迁人已经取得这三项文件的同时,被拆迁人仍然保有房产证和土地使用权证。
  相关行政部门在为拆迁人(建设单位)办理建设项目批准文件、建设用地规划许可证和国有土地使用权证时,全都无视被拆迁人的房屋产权,被拆迁人的财产权利事实上被行政机关秘密处置了。这样,拆迁管理部门对拆迁事宜的告知不管多么合法,都会很自然地遇到被拆迁人的情绪上的对抗。另外,对被拆迁人房产权的剥夺是多个行政部门(计划委员会、建设行政部门、规划部门、土地管理部门和房屋管理部门等)合力作出的,面对这么多衙门,被拆迁人也很难切实地保护自己的利益。

  征收决定和对征收决定的执行先行,而补偿后置

  法治国家在实际生活中一般都奉行先补偿后征收的原则,法国宪法更明文规定征收必须事先补偿。优先确定补偿方案,体现着对被征收人的最基本的尊重,也有利于争取被征收人对征收决定的理解和支持。
  在我国,拆迁补偿是在拆迁管理部门发放拆迁许可证、确定拆迁范围和拆迁期限之后才开始启动的。这自然意味着先征收(决定)后补偿。拆迁补偿和安置首先由拆迁人与被拆迁人协商,但由于拆迁范围和拆迁期限已定,被拆迁人明显不具备与拆迁人讨价还价的能力,协商也就不会是真正平等的协商。这是在很多的拆迁事例中拆迁双方不能达成协议或者即使达成协议、被拆迁人依然怒气冲冲的原因。
  《拆迁条例》规定,对安置补偿问题协商不成的,由房屋拆迁管理部门裁决,对裁决不服的有权诉诸法院,但诉讼并不发生中止拆迁的法律后果,这意味着我国不但征收决定先于补偿,而且征收决定的执行也可能先于补偿。

  拆迁资格管制,拆迁单位竟然有拆迁的行政权力

  现行法律将拆迁人和拆迁单位处理为两个不同的概念,其中拆迁人是需要用地因而申请拆除房屋并获得拆迁许可证的主体,拆迁单位是获得拆迁资格有权直接拆除房子的单位。拆迁人往往不具备拆迁资格,因而必须将拆迁事务委托给有拆迁资格的拆迁单位。
  按理来讲,由于拆房行为牵涉到环境保护和公共安全,政府进行拆迁资格管制理所当然,而拆迁单位只从事拆除房屋的事实行为,无需与被拆迁人打交道,拆迁资格管制不会扩大和激化因拆迁引发的社会矛盾。但《城市房屋拆迁单位管理规定》莫名其妙地赋予作为民事主体的拆迁单位以“对被拆迁人进行拆迁动员,组织签订和实施补偿、安置协议”的行政权力,这使得拆迁单位在实际生活中往往会包揽拆迁事务,从而成为矛盾的聚集点。
  由于委托拆迁中的巨大经济利益以及拆迁单位之间的竞争,拆迁单位往往会对被拆迁人采取坑蒙拐骗、暴力威胁等不正当手段甚至直接施加暴力,以取得拆迁人的满意。被拆迁人对拆迁的普遍性的敌意,使得职业性的拆迁单位需要一种职业性的暴力成分,这是职业性的拆迁单位往往会豢养一批黑恶势力的人员的内在原因。相对地,相比于拆迁单位,拆迁人豢养黑恶势力的动因不足,因为拆迁人卷入拆迁事务往往只是一次性的。由此,形式上合理的拆迁资格管制就成为实践中激化社会矛盾激化的催化剂。
  按照《拆迁条例》,强拆应该由县级以上政府部门责成有关部门进行,或者由房屋拆迁主管部门申请法院进行,但政府各部门本身缺乏常规的强制性暴力(调动公安和武警都会有困难),而申请法院执行手续烦琐,法院的警力也不值得依赖,所以政府对拆迁单位的专横跋扈和胡作非为,往往选择睁一只眼闭一只眼,甚至是暗中支持。即使政府有关部门或者法院组织强拆,在实践中也往往是政府部门或者是法院派代表到场,真正直接对被拆迁人采取强制措施的仍然是拆迁单位的人员。


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