我国彩票销售规模在增长，而彩票公益金筹集比例却在下降，影响彩票筹资效益的发挥，彩票公益金筹集比例过低的状况亟待加以调整。

　　我国彩票公益金筹集政策多次调整，其资金筹集比例尤其令人关注。1987年中募委在《发行社会福利有奖募捐券试行办法》中将公益金的比例设定为50%，此后进行调整降低，到1990后公益金提取比例为30%。2001年国务院发文规定彩票公益金比例不得低于35%，并要求降低发行费用。

　　我国历年来彩票销售资金、彩票公益金的数据参见下表：

　　数据来源：《中国彩票年鉴2017》及2017、2018年的财政部公告。

　　从表中可见，有半数以上年份彩票公益金占比并未达到政策规定比例。例如，1988、1989年，政策规定公益金所占比例为45%、40%，但实际仅为33%左右。1990年到2001年的12年间，政策规定的占比为30%，但是其中8年均在30%以下。需要注意的是，2001年国务院发文提出彩票公益金比例不得低于35%，这仅仅间断落实了4年，从2006年起公益金筹集比例更是逐年下降。

　　和公益金筹集相关的还有弃奖。2001年，财政部发文规定设置奖池的，彩票弃奖收入纳入调节基金；不设置奖池的，彩票弃奖纳入公益金。这意味着目前公益金中还包括了弃奖奖金。如果从公益金中减去弃奖的金额，其筹资比例更低。

　　我国彩票销售规模在增长，而彩票公益金筹集比例却在下降，原因有三：

　　首先，从彩票资金分配的相关数据分析，彩票公益金缩减的直接原因是返还彩民中奖奖金比例的提高。2004年后，为提高彩票对彩民吸引力，一些彩票游戏品种开始提高游戏返奖比例，挤占彩票公益金所占比例。例如，2008年，视频彩票返奖比例从50%提高到65%，而公益金比例从35%降低到20%。又如2001年足球竞猜型彩票上市时返奖比例为50%，2005年返奖比例提高到65%，2014年单场竞猜返奖比例提高到73%，而公益金则从35%降低到22%，再降低到16%。提高彩票返奖比例显然导致彩票公益金所占比例的缩减。

　　其次，彩票发行体系设计使得彩票行销管理机构更关注彩票销售量，而非彩票公益金比例及规模。我国彩票行销分福利彩票、体育彩票两类，中央由不同部门管理，地方则按照行政区域设置不同层级的机构组织彩票的具体销售。这种方式带来区域条块分割，福彩、体彩各自为战，不可避免地会导致彩票行销成本高、运营效率低，使得占据彩票资金15%左右的管理费难以降低。而彩票行销机构所提取管理费用与彩票销售规模相联系，而非与彩票公益金相关联。因此，扩大彩票销量更被彩票行销机构所关注。

　　再次，我国彩票管理监督体制使得彩票公益金比例降低难以被及时监管。我国彩票运营监管由国务院，以及作为其职能部门的财政部、民政部和国家体育总局等所组成，其中国务院拥有彩票发行审批权，财政部在国务院授权下统一负责彩票管理；福利彩票、体育彩票分别由民政部和国家体育总局主管。这种多部门联合监管模式使得组织资源在彼此协调传递过程中发生较多损耗，决策时达成一致的成本较高，监管效率随之受到不利影响。其后果必然是实际运行中更多地由民政、体育部门的内部进行自我管理和自我监督，造成外部监管缺位错位，财政部门的实际监管范围、程度和能力受到制约。

　　彩票公益金筹集比例的下降影响彩票筹资效益的发挥，建议采取如下应对措施：

　　第一，科学设定彩票资金分配比例，防止彩票公益金被挤占。在彩票游戏品种及规则设计中，要对彩票资金的分配比例进行科学评估，要以彩票筹集公益金为目标，而并非彩票销售规模来对彩票游戏品种进行设计。对不同彩票游戏的公益金筹集比例进行“底线管理”，根据不同的彩票游戏品种设定最低限度的彩票公益金比例。彩票管理部门要通过彩票游戏品种公益金筹集绩效评估来对已上市的彩票游戏进行评价，适当提高彩票公益金筹集比例，杜绝公益金被挤占的现象。

　　第二，推动彩票销售管理部门变革，重构彩票销售运营及监管体制机制。要推动福彩、体彩两类彩票的差异化竞争，推进彩票资金分配向优化彩票公益金筹集的方向变革；改革彩票管理费用与彩票销量挂钩的做法，以防止彩票机构追求彩票销量进而促进本身收益。

　　第三，推动彩票运营及监管立法，推动彩票管理法治化，及时监管公益金的筹集。彩票已成长为一个庞大的产业性公益事业，带动多种行业的发展。但是，我国彩票管理依然以行政法规为依据，并辅之以大量的部门规章、政策文件。管理的刚性不足，对彩票行销运营的违规行为难以制定相应处罚措施。要对现行彩票运营、资金分配、公益金管理等规范进行评估，促进彩票销售、彩票运营监管、彩票资金分配、彩票公益金管理等相关制度规范的确立，使得彩票运营监管有法可依，推动公益金筹集管理有切实的法律保障。

　　（作者为中共中央党校<国家行政学院>社会和生态文明教研部社会建设教研室主任、教授）