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国资国企改革要加快由“管企业”转向“管资本”
2019-01-07 作者: 张屹山 赵立文 刘玉红 高丽媛 来源: 经济参考报

  多年来关于国有企业改革的问题,基本上都是围绕着产权展开的。现在我们冷静地思考一下,决定企业效率高低、效益好坏的到底是所有权还是管理权?现代的大中型企业基本上都是委托代理经营的,而国有企业更是天然如此。如何构建委托代理体系虽然与所有权有关系,但不可否认的是任何所有者都会希望自己的企业能够生机勃勃。因此,更新产权所有者或其代表者的理念,使其管理思想能够与时俱进更为重要。

  不管国企、民企都要享有同等国民待遇,都要接受同样的市场考验,适者生存。只有这样才能在价值规律的作用下,通过公平的竞争达到资源配置的最优化。为此国资国企改革必须真正实现从管企业向管资本转变,必须真正实现由政府的企业到市场的企业的转变,这是贯彻落实“使市场在资源配置中起决定性作用”并“更好发挥政府作用”的必由之路。

  资源配置问题是市场经济的根本问题

  我们正在探索具有中国特色的社会主义市场经济道路,国有企业的改革也必然要顺应社会主义市场经济的基本规律。社会主义市场经济的本质仍然是市场经济,市场的基本功能就是在价值规律的作用下通过自由竞争实现资源配置的优化。这是既具有充分的理论根据,又被实践证明了的客观事实。

  第一,对资源配置问题进行理论解析。

  长久以来资源配置问题都是市场经济理论的基础命题。早在古典经济学时期其理论成果就对资源和资源配置问题进行深入的探析,通过对现实生产和交换过程的描述分析,古典经济学家建立了多维度的价格概念,并以此发现了市场配置资源的机制。市场配置资源的机制被古典经济学着重阐释之后,经济学又开始关注市场机制的配置效率是否能物尽其用,人尽其才。

  当对竞争的认识从制度描述(完全竞争市场)转向结果描述(经济核),德布鲁、斯卡夫等人证明了著名的经济核定理,一方面每个市场竞争均衡必然是一个经济核配置,另一方面在理性个体假设下只要给予人们充分的经济自由和竞争,即使不考虑任何经济制度安排作为前提条件,所能形成的配置结果也同完全竞争市场形成的竞争性均衡一样,形成了帕累托最优配置。由此可见资源配置的关键性条件在于充分竞争和经济参与人的自主决策,只要配置机制满足了这两个条件,当经济足够大时(经济个体和组织足够多,交易数量足够多)都能得到与完全竞争市场相一致的均衡配置状态。

  第二,资源配置问题的实践经验。

  市场经济不仅在理论上讲具有配置资源的优越性,我国经济改革发展现实进一步验证了市场经济制度能够切实有效配置有限的经济资源,推动经济长期发展。新中国的首要任务就是救国家经济于危亡,救百姓生计于水火。面对因为军阀割据和腐败政治造成的财政和金融体系混乱,我们效仿苏联采取了计划经济,将企业计划管理模式推广到国家层面,试图避免宏观经济因供需不平衡发生欧美国家出现的经济危机。虽然这种模式的设计初衷是好的,也在建国初期起到了恢复社会生产,保障基本民生的作用,但是现实经验表明由于信息不对称等原因致使长期的计划经济模式对提升资源配置效率无法起到预期作用,反而会阻碍国家经济的发展。

  首先,计划经济无法激发劳动者的积极性,造成人力资源配置低效。在计划经济体制下,企业功能退化成为工业生产部门,人民公社成为农业生产部门,基层生产单位没有完整的生产决策、交易以及分配的权力。企业功能退化的同时也意味着企业管理者职能的退化,管理者无法对企业发展做出有效决策,也无法提高企业的经营利润,只要在生产或销售环节完成计划指令即可。同时,企业管理与行政管理之间界限模糊,企业管理者与行政管理者之间经常存在岗位相互调整的情况,虽然一部分行政管理者也具备一定的企业管理能力,但是相较于职业经理人其专业知识和经验显然都是欠缺的,容易形成“外行领导内行”。尽管这种现象在国有企业去行政化的过程中有所改善,但是至今仍然是国有企业发展中存在的问题。

  其次,计划经济模式下技术进步缓慢,物质资源利用低效。在竞争性的市场环境下,企业产品具有很高的被淘汰的风险,企业只有创造高质量、低替代性的产品才能在市场中立于不败之地。但是计划经济缺乏竞争的条件,商品按照计划进行统一的生产和销售,企业没有提高产品质量和生产能力的主观意愿,企业生产能力停滞不前,甚至还会因为劳动者生产积极性降低而不断下降。

  当然完全的市场经济也不是完备的,单纯依靠市场机制配置资源也存在价格信号失灵的弊端,但是经济理论和我国的发展实践表明,相比于僵化的计划经济体制,市场经济更能调动经济资源自身的生产潜力,通过市场竞争促进资源资本化,利用交易价格标的经济价值,从而提升社会生产的能力,满足并创造人民的物质和文化需求。1984年十二届三中全会讨论并通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,创造性地提出了社会主义经济是有计划的商品经济这一新论断,首次把社会主义与商品经济结合起来,中国经济市场化改革的序幕拉开。1992年党的十四大树立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”,党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”,党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”,党的十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用”,事实上也只有这样才能更好地发挥政府作用。通过市场化改革的深入,我国的经济资源配置效率不断提升,经济步入持续快速发展轨道。市场化成为我国经济改革深化的必由之路,国企改革也只有遵从市场内在的自由竞争性和自主决策性才能找到新出路。

  国企改革的关键不在“国有”而在“国管”

  首先对国企问题的根源进行解读。

  对于国有企业出现效率较低的原因,目前学术界有不同的看法,但归纳起来,大致有三种观点。

  一是产权论。一些学者将国企问题的根源归因于企业“国有”,国有即全民所有,但每个公民所拥有的产权份额很小,又缺乏企业管理信息和对企业经营者的监督手段,被稀释的产权导致所有者难以对资产形成有效控制权,所有权并不能真正发挥产权的效力。同时,稀释的产权收益也微乎其微,所有者无法产生有效的监管积极性,即使失去应得的收益,也会因追索成本太高而放弃。因此,当企业管理者对生产剩余进行任意支配时,即使每个人都有责任对其约束,但没有人会主动出面做这种费力不讨好的事情,搭便车现象普遍存在。Alchian将其总结为“人人拥有,人人都没有”,这也导致形成廉价投票权,权力寻租时有发生。

  二是市场论。即认为国企的问题在于市场机制不够完善,未能建立公平的、充分的市场竞争环境,计划经济的影子依然存在,国企更愿意政府以行政手段对资源倾斜性分配,在一些资源依赖性行业设置进入壁垒,导致国有企业竞争动机不足。而国企在接受政府政策照顾的同时,也不得不承担一些应由政府承担的社会责任,如退休人员工资及企业冗余人员的安排,使得在私有经济不断扩大的市场中,企业难以形成有效的竞争力。因此,对国企改革的关键在于建立完善的市场机制,培育公平的竞争环境,去掉国企的政策性负担,消除国企所在行业的进入障碍,使民营企业与国企拥有相同的市场地位,培养国企管理者的竞争意识,通过公平竞争选拔并激发经营者才能。按照国企问题市场论观点,只要市场机制完善了,企业一切行为按市场规则行事,国企的问题也就随之解决了。

  三是企业论。即认为国企的问题是企业自身的管理问题。应从企业内部的管理视角分析国企低效的原因。企业与市场一样,也是一种契约关系,关键是契约的完备性及契约执行的有效性。国企的问题就是在委托代理过程中的契约不完备。将契约的不完备归因于产权或市场,不如直接研究如何完善委托代理关系。国企改革可以通过改进企业管理制度,建立完善的行为规范来约束投资者和经营者的关系,既要给经营者合理的利润及决策空间,也要保护投资者在信息不对称条件下,不受经营者的利益剥夺,因此国企的出路是建立现代的企业管理制度。

  其次,企业所有制形式不是国企问题的关键。

  中国的改革本身就是一种制度改进的探索行为,到目前为止还远没有结束,从计划经济到市场经济的转变过程中,每一种理论观点都能在现实中找到事实依据。在对国企改革的三种观点中,产权论因可以明显显示出企业间的差异,在改革初期被普遍认同,特别是在中小企业改革时被广泛应用于实践,并取得了一定的经济效应。但随着改革的不断深入,理论观点也随着对改革本质的认知在不断深化。以产权论解决国企问题,虽然取得了一些成果,但也导致国有资产流失问题的出现,在大型国有企业改革过程中,也难以完全应用产权方式来解决。

  现有经济理论已经证明完全竞争的市场是实现生产要素充分利用的最佳机制,但市场机制的有效性取决于严格的市场假设条件,如经济个体完全理性,市场不存在摩擦,信息完备,以及个体间充分竞争等,这些条件中并不包含对所有制形式的要求。事实上,资本的本质是无差别的,并不因资本所有者的差异而导致资本效能的改变,因此在理论上企业所有制形式不是提升企业效率的必要条件。如果说企业的效率确实存在必要条件的话, 那就是充分而公平的竞争环境。在这样一个市场环境中,当资本的运作都遵循市场原则时,经济主体选择任何所有制形式都能实现各种要素的充分利用。

  我国当前多种所有制并存的局面,也说明了企业所有制并不是约束市场经济有效的关键要素,在西方资本主义国家,公有制形式同样存在。而不同社会的企业发展事例也能证明,当市场竞争不充分时,私有制企业效率低下的现象也很普遍。在南美、印度、中欧等国家和地区,其企业的基础都是私有的产权制度,但整个社会的经济效率并不高,成功的知名企业也不多,经济发展的速度落后于世界的平均水平。而在以私有制为主的美国、欧洲等发达国家和地区,也会发生经济或金融危机,大型私企破产倒闭事件层出不穷。相反,成功的非私有企业的案例也很多,如新加坡淡马锡公司、以色列集体所有制农场、美国胶合板行业的集体所有制企业、日本的新干线集团等,这都说明企业的所有制形式不是影响企业成功与否的关键因素。西方新自由主义学者也认为,私有化虽然能使企业自主决策,发挥市场机制的作用,但纯粹私有化与市场一旦结合,将会引发“经济人”效应,特别是在与民生或公共利益有关的行业,私企对利益的过度追求可能会出现社会整体“不经济”现象,导致市场失灵。

  最后,国企的运作机制要按市场规则行事。

  发挥市场机制的效能需要公平竞争的环境,而建立并维护市场公平是政府的职责。在国有企业参与竞争的市场中,政府作为国企的法定代理人就有了双重身份,既是市场规则的制定者,也是市场利益的竞争者,这种既当“运动员”又当“裁判员”的角色影响了政府的行为选择。虽然理论上可以证明中性政府能够促进生产要素的利用效率,但政府都是由经济人组成的,如果缺乏对行为的外在约束,自利性选择就是一种理性表达,政府就常常表现出行为的非中性。

  按照市场经济的竞争原则,经济主体是否能够自由决策不取决于主体的权属,而取决于所有者是否能够对自有经济权力的正确运用。国有企业由政府控制、管理,实际就是所有者自由决策的一种方式,这种方式如果完全是按照市场竞争机制,决策时只应用主体的经济权力,则国有企业就是一个按市场规则行事的自由经济主体。但现实中对国有企业的管理及企业的经营决策并未遵循市场规则,这既有计划经济时代行为方式的传递性影响,政府部门习惯性参与控制企业的管理过程,也存在着相关经济主体市场观念淡漠,对所掌握的权力运用不规范。从权力影响有效性来说,行政权力比经济权力的影响力更大,以行政权力参与企业的管理及剩余利益的分配,可以获得比经济权力更高的效益比。

  在政府层面,资源的投入对国企进行制度性倾斜,如自然资源的无偿开发及信贷资金的大力支持,使国企在竞争中拥有了先天优势,导致国企缺乏对资源充分利用的企业经营理念。国企的管理者都是由政府任命的,在管理中常将更多的个人精力投入到分配性竞争中,其经营理念与行事风格与职业经理人的市场化思维存在一定差别,更善于利用行政手段解决经济问题,其经营决策不是偏向市场竞争,提高要素的利用效率,而是关注上级管理部门的意志和利益。政府管理部门也常常以所有者身份参与企业经营决策,使企业丧失了对市场环境变化灵活应对的自主管理机制。在企业层面,长期的政策支持让一些企业失去了竞争意识和能力,严重依赖政府给予的各种政策性优惠,国企的经营出现了“温水煮青蛙”现象,失去了在竞争环境下的自主生存能力。另外,在享受政策优惠的同时,也不得不接受一些本应由政府承担的责任。反过来,这些政策性负担又成了国企不断向政府讨价还价的筹码,使政府与企业之间形成了相互依赖的特殊关系。

  因此,国有企业的关键问题不是所有制形式,而是企业的运作机制没有按市场规则行事,是政府的管理方式和方法。所以,要想真正落实“使市场在资源配置中起决定性作用”必须从国有企业做起。

  国有企业改革的基本路径和主要方式

  国有企业如果不能实现政企彻底分开,就会导致的对企业基本特征的扭曲。企业的标志性特点是“自主经营,自负盈亏”。自主经营就是在没有任何(包括政府)干预的条件下,通过市场中“看不见的手”来实现资源的最优配置,即具有完全的自由裁量权。自负盈亏就是通过市场竞争决定其生存和发展,在此过程中既不应该得到其他企业所得不到的特殊关照,也不必承担其他企业所没有的所谓社会责任。要想解决上述问题,可以从以下两方面入手。

  第一方面,真正实现由管企业向管资本转变。

  资本即企业经营的财产之本,广义的资本包括所有者和债权人投入到企业的所有资金。但由于企业的收益和风险主要由企业所有者分享和承担,故狭义的资本仅指所有者投入企业的资金及应享有的增值,体现股东的财产权利。资产则是企业资金的具体运用结果,为了保证资金进入企业后能发挥增值功效,需要进行统一筹划和使用,形成各种能够为企业带来增值的财产形态,其对应的是企业法人财产权。管理资产的工作,也就是所谓的“企业经营”。企业经营活动的本质,就是不断调整资产的来源结构和占有结构,使其在商业模式上更具竞争力;就是千方百计地让资产有效运行,创造尽可能高的生产率。但是,企业的形态和特点是丰富多彩的,而且还要时时面对变化无常的市场,所以企业管理既是一门科学更是一种艺术,没有必备的专业知识和必经的实践历练是难以胜任的。

  资本对应出资者,出资者自然应该管资本,而不是管理与企业概念相对应的资产。然而,资产的结构和质量决定了企业的盈利能力和风险大小,出资者也就有了管资产的必要。当出资者不愿或不能亲自经营企业时,就产生了所有权与经营权的分离,出现了委托代理关系。出资人即所有者拥有资本运作权、监督权和收益权,经营者行使资产运用权。

  收益权是所有者最基本的权利,是其出资企业的根本目的所在,是其他权利产生的基础。由于投资有风险,出资者需要面临负收益的可能性。为了资本的保值增值,出资者必须对经营者进行必要的监控,包括建章立制、派驻董事监事、更换经营者等。同时,为激发经营者的积极性、主动性和创造性,也产生了各种各样极具激励作用的薪酬制度。总之,为切实落实现代管理理念,对国有企业要进行分类监管。

  其一,对于国有股份占50%以上的企业,董事长由国资委委派,董事长只领国家工资,享受国家同级干部的一切待遇,不得从企业领取任何报酬,而总经理及其管理团队成员全部从经理人市场招聘。董事会只管两件事,一是重大投资审定,二是内部利益分配;其他所有事情特别是日常的经营管理工作都要由总经理及其管理团队全权负责。企业管理人员只有管理职务没有行政级别,而薪酬可根据其业绩大小和贡献多少,参照国际同行业的水平来确定。其二,对于国有股份低于50%的企业,政府只需派类似于监事长职务的国有资本代表去监察企业的经营管理活动,以确保国有资本的保值增值,而企业的全部生产经营工作均由其他股东运作。只有这样才能真正做到政企分离,让企业家来管理企业,让市场来决定企业的成败。其三,对于全资纯公共服务类企业,因其已经基本失去了以盈利为目的的企业特征,事实上不能称其为企业,所以完全可以仿照事业单位的管理办法进行管理,避免混淆企业的概念及其管理逻辑。

  为了践行上述理念,大力贯彻落实党的十八届三中全会决定中明确提出的“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”的战略思想,势在必行。混合所有制是国有企业产权多元化的基本形式,产权多元化从宏观上看是指国民经济中所有制结构的多元化,从微观上看是指公司制企业中的股权多元化。股权这种产权形式是由出资人的财产所有权转化而来的,股权并非单纯的财产权,而是一种具有复杂内含的权利。从其内容来看,股权既包括财产性质的股利分配请求权、剩余财产索取权、股份转让权等,又包括非财产性质的公司内部事务的管理权等。虽然股权是转让出资财产所有权换取的,但股权绝不等同于所有权。因为股东一旦出资后,原股东各自的财产汇合成公司的统一财产,股东丧失了其出资财产的所有权。投资者出资前拥有一般意义上的财产所有权,出资后这种财产所有权转化为资本所有权,股权是资本所有权的一种存在形式,它的本质要求是资本增值。在投资者由一般的财产所有者转变为资本所有者的同时,公司替代了原来财产所有人的位置,成为新的企业法人全部财产的所有者。公司制企业中投资者的股权控制并不表现为对生产经营的直接控制,而是表现为在公司内部通过完善法人治理结构进行控制;在公司外部通过完善资本市场自由转让股权进行控制,也就是所谓的用手投票和用脚投票的问题。当然,实现了混合所有制的企业已经不仅仅是传统意义上的国有企业了,但国有资本通过享有股权仍然会控制或影响其控股和参股的企业。国有企业改革的主要目的就是摆脱国家行政权力的控制,但摆脱行政权力的控制不等于摆脱国家资本所有权的控制,这只不过是让政府摆脱自己并不擅长的企业经营,转而去进行资本运作而已。

  另外,要从战略上调整国有经济布局,要坚持有进有退,有所为有所不为。在一般的竞争性领域,国有资本要尽量有所不为,该退出就退出,以便非国有资本的进入畅通无阻。当然,国有资本的退出是一个动态的过程,在这一领域中国有资本的退出是恢复国有资本的本性,即排他性、流动性和盈利性,只要国民经济发展需要且能使资本增值,国有资本也可以随时进入任何领域。

  第二方面,真正实现由政府的企业到市场的企业的转变。

  改革开放之前,可以说中国只有工厂和商店而没有企业。因为企业的本质特征是“自主经营、自负盈亏”,而在计划经济时代,生产什么,生产多少,都由国家计划统一确定,各种生产资料都由国家统一调拨,产品由国家统购统销。工厂和商店只是执行计划,没有任何自主权,职工不管盈亏报酬都一样。中国的工商业改革之初,主要是汲取农村的改革经验,从承包租赁、抓大放小,到政企分开这样一个逐步放权让利的过程,特别是股份制的实施才使其具备了企业的雏形。之所以还不能称为完备的企业,那是因为国有企业既享有在资源占有、资金使用和市场准入等方面的特殊待遇,又承担着抗灾救灾、扶边济贫、维稳保增等方面的特殊责任。

  综上所述,我们的国有企业一方面享受着本不该享受的优惠,另一方面又承担着本不该承担的责任。享受特殊优惠,从长远看对企业的成长绝不是一件好事,由于缺乏困难环境中的考验,所以很难在激烈的市场特别是国际市场竞争中发展壮大。同时,这对于非国有企业来说也是极其不公平的,这必将严重地挤压到非国有企业的生存和发展空间。同样,另外增加企业的负担对国有企业也是不公平的,老是负重前行肯定也会影响企业健康成长。因此,现在已经到了必须彻底清除所有制歧视,让中国经济完成从身份到契约的转变,实现国有企业由政府的企业到市场的企业转变的时候了。(作者单位:吉林大学数量经济研究中心、商学院、数学学院)

 

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