2018年是《中华人民共和国反垄断法》颁布实施十周年。回顾反垄断法实施十年来的发展历程，可以欣喜地感受到，在党中央和国务院的大力支持下，“反垄断”作为竞争政策的工具，从无到有，从市场秩序的参与者到市场秩序的守护者，逐步深入到人们的经济生活当中，在中国特色社会主义市场经济发展中发挥着越来越重要的作用，为维护良好的市场竞争秩序发挥了重要的调节功能。我国的反垄断执法机关已经成长为国际上重要的竞争执法力量。作为我国反垄断立法的参与者、亲历者和反垄断执法的实践者，可以将这十年概括为，开拓进取的十年、砥砺前行的十年和奋发有为的十年。

　　竞争文化　立足扎根

　　在反垄断法颁布之前，竞争规则主要体现在反不正当竞争法等法律中。由于没有专门的竞争法，市场中维护竞争的意识不够普及和深入。另外，由于存在相对处于主导地位的产业政策，竞争政策和执法只能处于从属地位。2008年反垄断法颁布实施后，竞争政策和竞争理念不断深化，市场竞争者和消费者的守法意识，维权意识不断增强，特别是2016年6月14日发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求各级政府确保其出台的各种产业政策、投资政策，都要以不损害公平竞争为前提，促使政府的管理行为逐渐向维护竞争转变，从而形成了从政府到企业和消费者多维度共同维护竞争的格局。十年的法律政策宣传和普及，春风化雨般滋润了市场这块土地，反垄断法从来没有像今天这样由于主动发挥了市场竞争的调节作用而深入人心。

　　打牢基础　依法审查

　　作为具有行政许可事项的审查，依法行政是对反垄断执法的基本和本质要求，在反垄断法颁布以后，社会上曾经有一些质疑的声音，认为只有57条的反垄断法内容过于原则化，只是象征性的法律文件，不具有实际操作性。十年的反垄断执法历史证明，中国反垄断执法的基础是坚实的。实践有力地证明了中国反垄断行政的两个基本点，其一是，中国的反垄断法条文虽然简单，但是却具有很强的可执行性。反垄断法的宗旨、原则和规制的各项内容都有原则性和实质性的规定，不但包括了国际上其他司法辖区通常规制的垄断协议、滥用市场支配地位和企业并购三大垄断行为，而且对滥用行政权力，排除和限制竞争进行了规制，这些规定对垄断行为规制的全覆盖性，为反垄断执法夯实了坚实的法理基础；其二是，国务院及其反垄断委员会和三个反垄断执法机构制定了大量配套的法规、指南和规章。以商务部为例，十年中颁布了12项部门规章及一些指引，从经营者集中的申报条件、简易案件的适用、审查因素、竞争影响的评估、救济措施的决定、未依法申报的处理等实体规定，到申报程序和资料要求、申报表格等程序性规则均有较为详细的规定，在法律授权的范围内，尽量做到使行政相对人应知尽知，保证了行政审批的透明和可操作性。国际上普遍认为，中国的大量反垄断配套立法，有力地诠释了反垄断法的条文。十年立法实践表明，在短期内中国进行的反垄断立法体系建设，与世界上有几十年立法史的其他司法辖区同类立法相比并不逊色，同时也体现了中国的国情特点，具有很鲜明的后发优势特色。

　　完善体系　提高效率

　　经营者集中反垄断审查虽然是行政许可事项，但却具有准司法的特点，甚至在一些司法辖区具有一定的强制性。对于应该申报的经营者集中行为，不经审查机关同意，集中不得进行。鉴于这个特点，审查制度的设置既要体现较为严格的技术含量，又要防止行政权力的滥用。作为一项全新的事务，经过十年的发展，在借鉴其他国家司法辖区经验的基础上，立足中国国情，我国建立和不断完善了经营者集中反垄断审查体系。相比其他司法审查辖区，我国的审查资源相对有限，不但经验相对欠缺，审查人员规模也只是同等经济规模国家或地区审查机构的十几分之一。在有限的人力资源情况下，压缩层级，实行扁平化管理，设立了包括立案、审查和监督的全程办案系统，每个环节环环相扣，互相配合，互相监督。十年间，在不断总结经验的基础上，中国不断改善审查方式和方法，提高效率和审查水平。比如审查机关设立初期的事前商谈制度、积累一定经验之后的简易案件审查制度、不断调整的救济措施商谈制度、逐步改进的申报表格电子化体系等；同时，对于可能损害市场竞争的垄断行为进行经济分析，充分利用可以使用的外部资源协助调查分析，如广泛征求社会相关方面对集中产生竞争损害意见，聘请经济学家和行业专家提供专业性评估意见等。十年来，在案件数量不断上升的情况下，在年均350件左右案件的基础上，我国的反垄断审查机关依靠现有资源，保证了审查的质量和效率。目前，占全部案件70%以上的简易案件，可以在30天以内完成审查。作为一个新的和规模较小的机构，面对一个规模如此巨大的国际化市场，中国的经营者集中反垄断执法走出了一条既符合国际规范又契合国情特点的审查之路。

　　维护竞争　创新规则

　　经营者集中反垄断审查，相当于维护市场竞争秩序的安全阀，不但不会对正常的经营者集中产生不利的影响，而且对损害竞争的集中采取禁止或限制的措施，有力地保证了市场竞争的良性运转。

　　作为一个世界级的重要市场，中国的经营者集中审查影响巨大，通过十年的执法实践，中国的执法不但得到了国际社会的广泛尊重和认可，而且总结出一系列中国经验，为国际反垄断理论和实践提供了中国范式。十年中，商务部办理了一些有影响的案件，受到国际社会的广泛关注。例如，在2009年，也就是反垄断法颁布的第二年，商务部否决了可口可乐并购中国著名果汁品牌“汇源”，对于当时不受国际竞争审查部门关注的非横向和纵向并购，进行了细致的市场调查和定量的经济分析，认为可口可乐巨大的市场力量，可以传导至果汁饮料市场上，从而产生损害竞争的后果；再如，对于世界著名的、最大的三家船运公司协议案件，美欧等辖区基本放任其行为的发生，放在事后监管，而我国依照反垄断法行使了管辖权，对于区别于常规海运联盟的紧密型协议，依法采取了禁止的措施，及时阻止了可能产生巨大的海运联盟的垄断行为的发生，为维护国际海运规则的公平性做出了贡献。

　　中国的反垄断执法机构作为反垄断的后来者，对于可能影响竞争的案件并没有采取简单的拿来主义，而是根据案件的具体特点依法采取可行的办法。这些办法不但包括了国际上推崇的结构性救济，而且摸索出一些行为性救济的方式，一来可以避免非否定即通过的过于刚性的审查，二来可以给企业和市场留出一定自我约束和市场监督的空间，在尽量减少行政对市场干预的前提下，调动市场的监督功能，做到双赢。截至目前，我国附条件批准集中的36个案件中，行为性救济占一定比例。如在西部数据并购日历存储的案件中，审查机关同意了两个企业的集中，但是要求在集中后的一段时间内执行业务完全分持，保持两个企业的相互竞争关系，给予用户选择权。实践证明，这种有条件的批准，不但没有排除或限制市场竞争，而且为并购方及其上下游企业提供了一种满足市场要求的解决方案。这种依据反垄断法精神，立足本国国情的附条件批准集中的解决方案，得到了其他司法辖区的关注和相关企业的欢迎。

　　中国的反垄断审查历经十年，审结的经营者集中案件超过2000件。与其他司法辖区相比，中国不予通过的数量比例较低，但是对市场产生的影响却很大，中国经营者集中审查机构已经成为与美国、欧盟并列的世界上最重要的三大司法辖区之一。

　　反垄断法作为社会主义市场经济中一部重要的法律，刚刚走过十年的历程，立法和执法尚在路上，不论是法律的修改与完善，还是执法资源的强化和整合均有很多事情要做，面对党中央提出的建立统一开放竞争有序的市场体系，未来将要承担更重要的使命。在今年三月结束的十三届全国人大一次会议上，根据党中央的建议，将三个反垄断执法机构的职能并入新组建的国家市场监督管理总局，中国的反垄断执法将走进新的历程，下一个十年更加可期。

　　（作者系原商务部反垄断局局长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员）