政府采购论谈
我国政府采购改革初期，基本上实行的是“管、采”合一的运行模式，随着改革的不断深入，提出了“管、采”分离的要求。经过近几年的努力，虽然在运行体制建设方面取得了一些进步，但仍存在诸多的问题，严重地影响着政府采购制度改革的深化。
1、宏观协调指导乏力：政府采购法把政府采购的监督管理职责赋予各级人民政府财政部门，财政部门与其他政府机关行政层级平行，缺乏行政管理的权威性，难以有效地统筹平行机关对政府采购制度改革的协调工作。如在监管机构与执行机构的分设问题上，自提出分离要求至今九年的时间已经过去了，从省级集中采购机构的情况来看，实现真正意义上分离的省份寥寥无几，财政部门也无能为力。宏观协调指导不力是当前影响政府采购制度改革深入开展的主要障碍。
2、政府采购的主管部门不明确：《政府采购法》第十三条规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”“各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”从本条规定理解，财政部门与审计、监察等有关部门一样，所履行的都是监管职责。主管与监管是两个不同的概念，法律赋予财政部门的是监管职能，并非主管职能。2008年机构改革中国务院颁布了各部、委主要职责，财政部“负责制定政府采购制度并监督管理”。国家发展和改革委员会“按规定指导协调全国招投标工作”，也没有明确是指导协调全国政府采购的主管部门。
3、集中采购机构管理体制混乱：《政府采购法》第十六条规定“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”目前，有些地区设立了集中采购机构，有的设立两个集中采购机构，有的不设立集中采购机构。提出“管、采”分离的要求以后，有的省将绝大部分采购中心转为监管机构，地(市)一级不设集中采购机构的达70%。已设立集中采购机构的地区，隶属关系也是五花八门，从全国省级和计划单列市设立的32个集中采购机构情况来看，隶属关系就有9种模式，分别隶属于省政府、政府采购管理委员会、政府办公厅、商务厅、财政厅、机关事务管理局、国有资产监督管理委员会、机械设备成套局和招标管理服务局。单位性质有参照公务员管理的单位、全额事业单位、差额事业单位和企业化管理的单位4种模式。从中央到地方互不隶属，各有各的做法，难以交流和联系，集中采购机构遇到的问题、反映的呼声不能及时反映上去，上级的政策精神也不能及时顺畅地传达到位，集中采购机构形同“一盘散沙”。
4、“法官”与“被告”集于一身：政府采购法规定，各级财政部门是负责供应商投诉处理的部门，同时政府采购相关法规还赋予了财政部门废标后采购方式变更、采购进口产品和因特殊情况对达到公开招标数额标准的采购项目采用公开招标以外的采购方式等事项的审批权。如果供应商因为财政部门作出的决定使自己的权益受到损害提出投诉，处理投诉的仍是财政部门，即使作出的处理决定是公正的，也缺乏说服力。另外，监管部门在行政审批上的监督缺失，也容易造成监管部门审批的随意性。
5、政府工程采购监管混乱：依据现有法规的规定，政府工程采用非招标方式采购的，由财政部门监管，采用招标方式采购的，分别由国家发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部和商务部等部门监管，形成了多部门监管的局面，实际执行起来难免会出现推诿扯皮的现象，影响对政府工程采购卓有成效的监管。
6、质疑前置程序难以使供应商合法权益得到有效保护：按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和《政府采购供应商投诉处理办法》的有关规定，发布中标公告7个工作日内供应商提出质疑，招标单位在7个工作日内作出答复，答复期满后15个工作日内向财政部门投诉，财政部门在5个工作日内审查并决定是否受理。整个程序需要34个工作日，加上双休日(不含节假日)至少需要46天时间。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》还规定“采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起三十日内(不是工作日)，按照招标文件和中标供应商投标文件的约定，与中标供应商签订书面合同。”在质疑阶段法规没有设置暂停采购活动的措施，如果中标供应商在确定其中标后即与采购人签订采购合同，在这40多天的时间里有些合同完全可以履行完毕，有的也可能在履行过程中。如果合同已履行，即使在以后的救济程序中质疑供应商的主张得到支持，相对于其丧失的商业机会而言，已经失去了请求权益救济的实际意义。
7、对部分单位、人员违规行为的处罚缺乏可操作性：政府采购活动中，对招标单位责任人员、评审专家、采购人单位有关人员在政府采购活动中违规行为的行政处分和对违规供应商吊销营业执照的处理，财政部门并无权作出此类决定，应由当事人的行政主管部门作出处理。当事人的主管部门是依据财政部门出具的处理建议作出处理决定，还是重新调查取证后进行处理，有关法规并没有作出明确规定，大部分采购人与财政部门是平级单位，有的比财政部门还要强势，由于监管部门缺乏权威性，有些问题也只好不了了之，对违规行为的处罚变为空谈。
(作者为山东省省级机关政府采购中心主任)
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