汪玉凯:本轮改革的核心是政府改革
访中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯
2014-09-23    作者:记者 金辉/北京报道    来源:经济参考报
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  ■新常态·新特点·新对策系列专访

  ●全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断,基本上可以归纳为两句话:中国发展进入新阶段;改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话,那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。
  ●尽管这次三中全会决定说,未来我们要以经济改革为牵引,以经济体制改革为重点,但是,经济改革目标的实现,主要障碍都不在于经济领域,而在于政府,根本是政治行政领域改革,这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显,这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。
  ●改革最大的困难就是和既得利益作战,危险还没有过去,是我们战胜既得利益,还是既得利益最后吞噬我们,现在还难以下定论。所以二次改革的成败,在很大程度上,取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

  2014年的中国处于一个新的历史节点上。作为新一轮改革的元年,多项改革措施正在按照十八届三中全会决定的部署稳步推进,但是今天的改革与30多年前的改革相比难度更大,要求更高,中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对《经济参考报》记者表示,当前中国进入改革攻坚期和深水区,必须重构政府和市场关系,发挥市场在资源配置上的决定性作用;全力保障民生,维护社会的公平和正义;创新社会治理,释放社会活力;用法律构建制度笼子,用制度管人管权管事;加大政府自身改革力度,以提高政府的公信力。

  中国进入第二次改革新阶段

  《经济参考报》:国内外的普遍共识是,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将中国的改革开放事业又向前大大推进了一步,中国将迎来改革2.0版,您认为这个新阶段意味着什么?会呈现哪些新特点?

  汪玉凯:全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断,基本上可以归纳为两句话:中国发展进入新阶段;改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话,那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。我们即将进行的60项改革,几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。
  在我看来,这个新阶段有三个显著的标志:第一,改革开放的整体格局发生重大变化;第二,传统发展方式走到尽头;第三,中国社会面临的风险有增无减。
  第一个标志,改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局,可以用三句话来概括。第一,中国改革发展取得巨大成就,但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。在目前环境下,凝聚、重构改革的共识,比当年发动改革更难。第二,中国的“双转”(社会转型和体制转型)在快速推进,但也积聚了很多社会矛盾和冲突。第三,中国在国际上的影响力越来越大,在世界上的话语权越来越大,但是中国的形象不断被西方国家所误解误读,这背后更多的是大国之间的经济利益博弈。
  第二个标志,传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为,一方面中国经济快速发展,但是另一方面我们付出高昂的代价。目前的经济发展模式已经难以为继;其一,低成本出口战略,以金融危机爆发为标志,难以为继;其二,低端产业主导经济结构难以为继;其三,资源和环境的传统使用方式难以为继;其四,社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。
  过去的35年,中国维持年均9.8%的高增长,但是它是三高换一高和一低,即资金高投入,资源高消耗,环境高污染,换来35年的高增长和低效率。我们大量消耗能源,透支资源,破坏环境。
  第三个标志,中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险,一是经济风险,二是社会风险,三是信任风险,四是政治风险。
  一是经济风险。现在经济下行压力越来越大,经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据,已经证实高层主要领导的判断,就是中国经济还没有出现大问题,我们提升经济增长的质量,有意降低经济增长的速度。但是经济的隐忧非常明显,其中最大的风险有三个:一是房地产泡沫;二是地方债务;三是影子银行,一方面流动性泛滥,另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系,一个方面出了问题,都可能引起连锁反应。尽管经济没有出现大问题,但如果经济增长速度过低,就可能引发大规模的失业,社会动荡,这方面一点也不可小觑。
  二是社会风险。当前社会风险最大的问题,就是社会利益格局整体被扭曲了。原因主要有三方面。一是分配制度不合理。35年来,城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小,而且差距越来越大。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题;另一端是中国富人在全世界一掷千金。二是机会不均等。企业和人的发展都不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势,民营企业相对弱势。人和人的发展也不处于同一个起跑线上。有人说中国进入全面的拼爹时代,这种现象出现,说明阶层相对被固化了,底层青年往上的流动空间越来越少了,这就可能引发动荡。王岐山同志为什么推荐官员看《旧制度与大革命》?意思就是说改革不能慢,慢了以后,可能爆发危机。三是既得利益兴风作浪,起到推波助澜的作用。
  三是信任风险。政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺,如果不能兑现,不能让老百姓享受到改革开放的成果,老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记上台不久,做的第一个判断是,腐败亡党亡国。后来他又做了一个判断,他说人心向背决定执政党的生死存亡。习近平总书记后来的判断,更加接近问题的本质,这便是信任风险。
  四是政治风险。能不能构建起制度笼子,防止整个制度腐败的蔓延,不仅关系到腐败本身,而且关系到我们能不能重构改革的共识,让老百姓第二次起来支持我们的改革。应该说,新一届领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口,也奠定了重要的基础。但要化解这些风险,需要以更大的勇气,更大的毅力,通过全面改革来化解这些问题。

  政府改革处于公共治理变革核心

  《经济参考报》:如您所说,当前中国社会至少面临经济、社会、信任、政治这四种风险。既然已经认识到了风险所在,就要找到相应对策尽快化解风险。您认为,化解这些风险的关键问题在哪里?

  汪玉凯:过去的30多年,我们以经济体制改革为主干展开各项改革,其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到,党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心,成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会决定说,未来我们要以经济改革为牵引,以经济体制改革为重点,但是,经济改革目标的实现,主要障碍都不在于经济领域,而在于政府,根本是政治行政领域改革,这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显,这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

  《经济参考报》:为什么说党政机构和政府的改革重要性处于核心地位?

  汪玉凯:我认为,至少有三个原因。第一,其他各项改革能不能推进,以及在多大程度上推进,几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革,这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例,收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革,这些经济领域的改革,好改的早改过了,剩下难改的都和政府有关,如果没有政治体制改革的推进,这些改革是不可能成功的。第二,政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容,既包括组织体系、法制体系、体制机制,也包括管理观念、管理水平,是全方位的。在整个国家治理架构中,政府治理处在第一线,国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决,能力不高,直接影响整个国家的治理水平。第三,从政府层面来讲,至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一,整个治理结构不够科学,不管党政的问题也好,政府内部的组织架构也好,都还有很多关键性问题没有解决好。其二,政府管理中的深层次问题,一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括,转变政府职能滞后的问题,政府自身改革滞后的问题,行政审批过多过滥变成腐败温床的问题,还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上,老百姓不满意。其三,政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制,政绩工程、形象工程劳民伤财,严重影响政府的形象。所以从这些方面讲,公共治理变革的紧迫性可想而知。

  《经济参考报》:那么,未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么?

  汪玉凯:未来中国公共治理变革一是要优化公共治理的体系和结构;二是要突出政府改革,如转变职能,创新政府管理方式;三是要提高公共治理能力,包括提高公务员队伍素质;四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。
  此外,有五个核心议题亟待解决。
  第一,重构政府和市场关系,发挥市场在资源配置上的决定性作用,逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用,主要解决两个问题:一、政府要向市场放权;二、要开放市场。从开放市场来看,这次改革决定里的一大堆问题都是围绕这个话题展开的,包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权,一共有五大举措,比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证,减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业,降低市场门槛。宽进严管,先让人进来,进来再按照企业管理法管,不是一开始就把人挡在门外。政府必须在市场决定论基础上,发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。
  第二,全力保障民生,维护社会的公平和正义。过去这些年,中国改革受到老百姓最大的置疑,就是公平正义。三中全会推进的60项改革,有18项和民生有关,全力保障民生,体现社会公平公正。具体来讲,要加大对民生投入,要加大与民生有关的体制机制改革的力度。比如,取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别。医院改革,不能以药养医,医药要分家;教育改革,要保证教育公平公正,改革基础教育,减少考试科目。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。还比如说,要建成统一的城乡建设用地市场,让农民有更多的财产性权利,各种要素能够自由流动。我认为,这次改革很大的一个着眼点,就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年,我们最大的教训之一,就是双重剥夺农民。从改革开放到现在,农村共有2.6亿农民离开土地了。他们进城后,没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活,拿到的报酬,相当于城市人的一半,年龄大了,干不动了,到乡下养老,城市和他没有关系。这是第一重剥夺。我们的城镇化异化成圈地化。中国的城镇化根本上变成一个城市空间的扩张和侵蚀过程。我们的土地制度规定,农村土地归集体所有,城市土地归国家所有。在征地过程中,给农民一些补偿。除了公共用地,剩下的土地被政府高价卖给开发商,地方政府独享了巨额的土地增值收益,把农民这个土地的本来所有者,排除在参与土地收益分配的门槛之外,这是第二重剥夺。这次围绕土地制度改革,将是中国进行的又一次土地改革,土改的直接受益者是农民。
  第三,创新社会治理,释放社会活力。在整体上,我们在很多方面走偏了方向,把社会管理变成了对人的行为管控。这次决定扭转了这种局面,把国家管理变成国家治理,政府管理变成政府治理,社会管理变成社会治理,治和管这个字的改变,意义重大。这次包括废除劳教制度、改革司法审判制度、省级以下司法实行垂直管理,将来可以建地区性法院,主要是解决地方权力对司法审判的干预,要保证司法公平公正,为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。再一个,要对社会放权,四大类社会组织都放开了,取消双边管理。社会治理最终是要释放社会活力,不是把每个人都管起来,不是把行为控制起来。
  第四,用法律构建制度笼子,用制度管人管权管事。中国的现有体制有很多优势,比如说,可以集中力量办大事,但是最大的软肋是到现在没有找到一个四两拨千斤的管理、约束公权力的制度设计。这次专门设立了一个纪律检查的专项小组,下决心解决中国的软肋。比如说,它利用法律构建制度,用制度笼子来管人、管权、管事,让人民有监督的权利,公开透明,构建权力清单,保障干部清正、政府清廉、政治清明。再就是创新监督的体制机制,除了省以下司法相对独立、垂直管理之外,要改变纪检监察体制,就是同一级党委再没有权力提名同级纪委书记、副书记了,由上级纪委提名,这个书记副书记是双重负责制,既要对同级党委负责,也要对上级纪委负责。再就是巡视制度的广覆盖,全覆盖,不仅党政机构,还有事业单位、国有企业。此外,对官员提出更严格的要求,比如不准超标配办公室、不准超标配车等等。
  第五,加大党政自身改革力度,提高公信力。包括转变作风、降低三公消费、反对四风、公开透明等。特别是八项规定出来后,产生相当大的影响。
  现在高层领导是严厉治官。我在十年前,曾提过中国公共治理的14字方针,第一严治官,第二善待民,第三创新政体,第四稳定银根。没想到十年以后,这届政府意图很清晰,严厉地控制管理官员,螺丝将会越拧越紧。但同时,这是一个痛苦的过程,可能会是一个大浪淘沙的过程。经过这样的严格控制以后,一些被淘出来的人可能是意志薄弱者。
  但是中国的核心问题在于用人,所有的问题都在于用人这个问题上。如果不解决用人这个问题,很多问题解决不了。一把手用人,一把手说了算,这是非常大的问题。我曾经在这方面写过一些建议,我建议,县一级的书记和县长由一个人来当,人大主任不能由书记兼任。两条线选出一个一把手,这不改变党管干部的原则。党组织可以推荐四个到五个合格的书记候选人,让党员代表大会投票。候选人演讲,党员代表大会认为将来谁当书记合适,投票出来,一二三四排出来,前三名就竞争县长去。候选人到人代会去演讲,竞争县长,最后人代会认为谁最合适,谁当选县长,谁就既是县长又是党委书记。让党员和人民群众决定一把手。这样他就不会只对上面负责,也要对下面负责。第一任人唯贤;第二任人唯信。当一把手以后,任命哪一个局长,书记兼县长说了算,但是要承担连带责任。这样既能体现中国共产党的执政领导地位,也能保证决策的效果和不腐败。人大主任是独立的一条线,纪检是一条线,两条线监督一把手。

  排除改革阻力需要更大的勇气和智慧

  《经济参考报》:这次改革方案得到广泛认可,顶层设计不易。制订好的方案不容易,把好的方案变成现实更难,尤其是当前改革进入深水区,必定要触犯很多人的既得利益,您认为,当前改革面临的阻力主要来自哪里?要突破这些阻力应该从哪些方面入手?

  汪玉凯:就我个人理解,在未来公共治理变革中,最大的阻力可能来自于两个方面:一是既得利益,二是政府自身。
  十八大以后,最高领导层不断对整个改革的趋势做判断,比如说,改革进入深水区,改革要啃硬骨头,改革没有坦途,改革要涉险滩,改革准备付出成本。这些说法,都说明一个问题,就是当前的环境下,改革难度大、阻力大、风险大。十八大后不久,李克强总理多次强调,动利益比动灵魂更难。习近平总书记也多次讲,要有更大的勇气和决心,冲破利益固化的藩篱。习总书记没有直接用既得利益四个字,但是在我看来,他说的利益固化,主要就是指既得利益。包括他最近进一步对整个反腐败说很多狠话,“刮骨疗毒,猛药治病,反腐败不设上限,清除害群之马”,所有这些,都是有所指的。这些判断就说明,既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。
  所谓既得利益,就是通过非公平竞争的手段和方式、借助公权力和政策资源、获取巨额利益的相关体。我在2011年发表过一篇文章,系统分析中国目前既得利益的表现形式。主要包括三个灰色:灰色权力、灰色资本、灰色暴利。
  既得利益主要依赖公权力的影响力,通过子女、配偶、亲戚朋友,在市场进行资本套现,一夜之间就变成亿万富翁,这是最大的腐败,真正的腐败。现在中国的既得利益至少有三个形态,一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益;二是以垄断行业为代表的垄断既得利益;三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益,既掌握权力,又掌握资源,还掌握资本,羽翼丰满,实力雄厚,控制相当多的中国社会财富。
  在目前中国环境下,既得利益至少激化了三种冲突:一是官民冲突,二是劳资冲突,三是贫富冲突。社会上弥漫着仇富仇官的心态,群体事件的后面、大量黑色资本的后面,我们都可以看到既得利益的影子。改革最大的困难就是和既得利益作战,危险还没有过去,是我们战胜既得利益,还是既得利益最后吞噬我们,现在还难以下定论。所以二次改革的成败,在很大程度上,取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。
  第二种阻力来自于政府自身。政府不是有意识的阻力,其自身的惯性就可能对这次的全面改革形成阻力。这种阻力包括三个方面,一是观念,一是审批制度,一是部门利益。
  现在的审批制度,几乎可以看做是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。李克强总理说,他这届政府一共要拿掉567项审批事项,去年不到一年,就拿掉了334项。审批改革如果不到位,改革很难成功,向市场放权,向社会放权,都是空的,而审批改革难度阻力是很大的。再一个是部门利益,权力部门化,部门利益化,利益个人化,个人利益团体化。我觉得如果没有760万公务人员观念的变革,没有观念的更新,肯定成为改革的阻力。观念中核心的有三个:政府的角色观念、服务观念、法制观念。我以法制观念为例,就会说得更清楚一点。政府权力受到严格的法律限制,即法律不授权,政府无职权。政府权力和公民权力是相反的。公民权力在法律上规定的是不能做什么,不能杀人,不能放火。但是法律规定对政府来讲是你只能做什么,没有规定的你都不能做。所以才有一句话叫依法行政,依法行政的另外一个解读就是政府的所有作为都要有法律依据,否则就是乱作为。习近平总书记上任以后,非常重视法制,包括十八届三中全会,也讲到法制中国,要树立宪法的权威。
  我觉得,如果没有正确的法制理念,我们的官员都可能成为这次改革的阻力。所以,中国在这样的环境下,就要以更大的勇气和决心来化解阻力,靠共识,靠思想解放,靠创新。如果没有1992年邓小平南方谈话,中国改革到不了今天。所以这次全面深化改革方案的实施,又到了这样的关键时刻。我们越敢出手,越敢在关键领域推进改革,我们面临的危机风险越能够化解,越能够获得老百姓的信任和支持,中国共产党的执政地位会越巩固。

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