预算法大修推进国家治理现代化
2014-09-01    作者:徐立凡    来源:京华时报
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  酝酿十年,跨越三届人大,历经四审,有“经济宪法”之称的预算法8月31日在十二届全国人大常委会第十次会议终获表决通过。作为国家财政和政府动作的基础性法律,大修后的预算法在立法理念和关键条文上都有显著进步。预算法的着力点是财政,而财政的背后则是建立法治政府和现代财政制度的法律环境。可以说,新预算法既开启了财税体制改革的大幕,也将国家治理现代化向前大大推进了一步。

  新预算法最重要的变化是立法理念上的变化。现行预算法的立法目标,是“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理”,强调的是政府对于预算的管理权。新预算法的立法目标,则表述为“规范政府收支行为,强化预算约束”,强调的是对政府收支行为的规范制衡。这一变化,凸现了预算法就是政府收支约束法的本来属性。

  这一点在细化全口径预算、预算公开制度等方面表现得尤为明显。此前,预算法只对一般公共预算作了规定,其他政府收入实际上游离于预算管理之外,“小金库”屡查不绝,数额巨大的土地出让金封闭运行,彩票基金管理缺乏公信力等之所以成为长期高亮的社会焦点,制度性原因即在于此。“全口径”管理,除一般公共预算外,将政府性基金预算、国有资本经济预算、社会保障预算也都包含进来,大大限制了诸多预算外资金暗箱操作的空间。

  三公消费是另一个社会长期关注的焦点。此前,不少政府部门编制的三公经费预算,有意无意只给出一个总数和科目,要么公众看不懂,要么监督无门。新预算法对预算公开制度作了进一步的细化,今后政府支出应按经济分类,其中基本支出编到“款”,项目支出编到“项”;而决算编制中,所有政府支出都按功能分类编到最详细的“款”。这为社会监督提供了基本依据。

  新预算法还正式赋予了地方有限发债权。地方债务风险是地方发展面临的主要隐患,为解决这一问题,此前已允许部分地方试行自主发债。但是,地方发债还需要防止任期内无限举债、新官不理旧债等可能出现的问题。新预算法在部分“开闸”地方发债的同时,对举债主体、规模和用途作了严格规定,同时明确对擅自调整预算的行为要进行追责。这些条文,有利于理顺中央和地方之间的财政权力关系,推动地方财权事权的统一。

  既针对现行财政制度的弊端,也注重政府行政的实际,同时呼应财税改革的大局,是此次预算法大修的主要特征。但也要看到,建立现代财政制度和法治政府这一目标,不是一个预算法文本的进步就可达成。旧的行为惯性、管理能力、落实情况等,都在决定着接近目标的节奏。比如,在赋予人大实际的监督权后,各级人大能否有效担负起相关职能,解读专业性较强的预算?公众对于政府收支的监督是否有快速有效的反馈机制?专项转移支付是否仍可能成为公共财政“漏斗”等等,都还有待今后完善。

  不过,预算法大修本身,已经表明了以改革公共财政推进国家治理现代化的决心和意志。可以预见,迈开了这一大步,第二步第三步也将接踵而来。

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