僵硬的土地用途管制已经到了非改不可的地步了。面对土地改革的前景，土地用途管制需要抓紧改革，要尽快把新的管制理念、管制方法和管制体系建立起来。笔者要提醒的是，那些认为土地改革会引起混乱的忧心忡忡的“国士”们，如果你们还有意保留这一制度，尤其需要认识到这一改革的紧迫性。否则，社会矛盾将会随着土改的深入而再次尖锐化。

　　笔者之所以说“尽快”的另一个原因是，在笔者看来，土地用途管制的改革其实可以是相当简单的，这就是：把政府的土地管理权完全下放给地方政府，由各个地方和各个城市自主制订自己的土地利用规划，自行建立自己的土地管理制度，从而在各地各城市之间形成一种多元和竞争的关系;中央政府层面不必保留这项职能，相关的部委应予撤并;中央政府只做一些汇总、统计、备案和监察的工作。

　　下面扼要陈述一下提出这一建议的理由。

　　我国过去所实行的土地用途管制，其主要理由在于保护耕地。现在，理论与统计数据两方面的原因都已经确凿无疑地表明，城市化、工业化与现代化的过程并不会侵占耕地，反而是节约耕地的，它所改变的主要是不同用途土地的分布格局。城市的个数和城市的面积都会扩大，乡村则会缩小或消失。人口将主要聚集在城市中进行居住，城市生活将会上升为我国居民的主要生活方式。因此，不存在需要政府作出特别安排来保护耕地的问题，大量耕地(无论是否耕种)将被节约出来的规律是不以人的意志为转移的，是谁想刻意避免也避免不了的。既然土地用途管制的拥护者们动辄搬出外国的土地分区管制为理由，那么，笔者想要回应的是：不错，我国旧式的土地用途管制制度应该结束了，对土地的管理的确应该向国外的土地分区管制进行过渡。

　　西方国家对土地用途进行管制的原因，主要是土地的使用会造成相邻地块之间的相互干扰，因而，由政府出面，对土地的用途进行某些规划、限制和引导，可以使国土的整体面貌更为和谐有序，从而提高国土利用的整体效率。其中的道理仍然在于通过把蛋糕做大的方式来提高每个人可以分得的比例。根据这一思想，我们就可以整理出我国土地用途管制改革的大致思路。

　　首先，在这一原则指导下，中央政府已经没有办法来制定土地政策了。过去的用途管制，主要是为了对各类土地进行总量控制，并为此向各地下达用地指标。现在，没有必要进行总量控制了，只需要规划土地的结构了，中央政府自然也就无能为力了。例如，天津的工业用地过剩了，难道就表明南京的工业用地也过剩了吗?难道全国就都要因此而收缩工业用地供应吗?中央政府是否可以把东北三省规划为居住区、而把长三角规划为工业区呢?这当然都是荒唐的。因此，现在就可以发现，土地用途管制其实完全是地方政府的职能，尤其是城市市政当局的职能。所谓工业区、商业区、居住区等等区分，是随着城市的兴起而出现的概念。在传统农业社会，这个问题虽然也存在，但它远非那么重要。工业会带来污染，主要是这个理由在推动着城市的分区。所以，即使在地方政府中，省一级的政府也仍然不是实行土地用途管制的主体。省政府同中央政府一样，可能依旧关心农业生产问题，重视粮食供应，但是，这种关心和重视主要应当通过实行农业产业政策、财政补贴、粮食收储以及推广高科技等手段来进行，而不能一味地求诸耕地面积的扩大。城市化进程已经为耕地面积的扩大作出了贡献。不能说，因为粮食很重要那我就要乘此机会再接再厉，假设原本已经腾出了2亿亩耕地，现在我还不满足，我一拍脑袋，非要你腾出4亿亩不可。

　　一旦土地用途管理职能主要落在市政府一级，它的内容、方式和执行力度必然就会发生巨大的变化。首先，目前存在的各项严峻的管制大都需要予以撤消或者弱化，围绕土地的社会矛盾因此就会得到巨大的缓解。其次，根据上述原则即可推知，土地用途管制只能在那些通过规划和管制能够增加居民整体利益的地方实行，否则就没有必要实行。管制仅仅以协调土地权利人之间的关系为限，不得掺杂其他理由。例如，政府认为要奖励工业，就增加工业土地供应，认为房屋过剩了，就减少居住用地供应，从而造成工业用地价格与居住用地价格之间出现巨大的落差，这就是不可以的。再其次，城市的发展毕竟不是瞬息万变的，一个市政府，只需要规划本市的布局与发展方案，因此，规划的任务便是相当轻松的，它可以分散在许多年中逐步进行，还可以根据情况不断修改。土地规划与管制方案本身必须作为一项市一级的法律来看待，由同级人大来讨论制订，而不能仍然像过去那样，由行政部门的少数人关起门来进行，然后一颁布就要管芸芸众生许多年间的生存大计。哪些事项要纳入管制，以及管制到什么程度，哪些事项可以暂不管制，等等，都要广泛地征求市民的意见。规划与管制方案可以具体到一个街道、一个项目，也可以相当地粗线条。国外的一些地方也都没有详细的规划与管制，但那里建设得也很不错。不同城市之间都可以根据情况搞自己的模式，相互之间也可以进行借鉴。例如，一线城市的部分城区如今已经开始管制建筑的颜色，某些旅游城市也有必要管制得详细一些，而对于大多数普通城市来说，管制似乎就没有必要那么仔细了，可以把焦点放在污染防治上。我们是发展中国家，难道事事都要学习西方国家城市中的那些巨细靡遗的管制细则吗?显然不必要，我们也没有那个能力。先拣重要的搞起来，其他的慢慢再完善。我国现有的许多城市规划搞得并不好，往往流于简单化、形式主义和主观主义，这表明在城市管理方面，管理者的经验和水平还是需要一个较长的提高过程的。

　　现在再来论述一下上述土地管理模式与土地改革之间的关系。规划与管制的机制发生改变之后，其与土地改革之间的矛盾也就大大地缓解了。过去的管制受到批评，是因为它造成严重的苦乐不均，管制者凭借自己的意志行事，不顾客观规律与经济合理性。在新的管理模式下，各种用途土地的价格必然是大体相同的，那么，农民的土地改变为其他任何用途，也就不会遭到抵制。而在符合规划的前提下，开发商与农民商谈土地转让事宜，除了履行法定程序以及缴纳法定税费之外，国家又有什么必要介入其中呢?相信那些担心土地改革带来无序开发的人士，现在也就可以放宽心态、长舒一口气了。