让土地成为三农的“财富之母”
2013-12-11   作者:陈文胜(湖南省农村发展研究院院长)  来源:中国青年报
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  加快农村发展,关键在于推进农村要素市场的改革。在30多年改革的历史进程中,市场机制对农村发展发挥了无与伦比的作用,但在资源配置上,特别是土地资源要素配置上,起决定作用的不是市场而是行政等非市场因素,这成为阻碍农村持续发展的制度瓶颈。十八届三中全会的《决定》明确提出:“使市场在资源配置中起决定性作用”、“赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换”,实质上释放了农村土地制度又一次改革的强烈信号。

  十一届三中全会后,正是市场机制对人力资源、资金、技术等要素的优化配置,使农村焕发出无穷活力,拉开了中国改革的巨幕。农业税的全部取消,为农村的转型发展提供了广阔空间,也为农村土地释放活力提供了前所未有的机遇。当前我们面临的是传统农业向现代农业转型的问题。

  尽管中国改革从农村开始,党中央又提出了“工业反哺农业,城市反哺农村”的战略决策,但是,农村发展水平仍滞后于中国现代化与改革的进程,农村发展始终未能实现政策的预期效果。原因之一在于,农村土地资源因行政配置被过度扭曲。

  目前农民的最大收入主要是来自农村、农业之外的工资性收入,而非财产如土地等本来稀缺资源的收入。我国农业亟待转型,迫切需要高科技、高投入,这是农业市场竞争力的核心所在。但是,现在的制度设计,使得农业和农村仍然采用计划和市场并行的双轨制,农村土地明确是村民集体所有,严禁市场配置土地资源,土地是当前农业最稳定的常量。常量是廉价的,没有成为最活跃的生产要素,土地资源其应有的价值未能得到体现。人为限制市场机制对农村土地的优化配置,导致了要素市场的扭曲,使稀缺资源在市场经济条件下,无法成为加快农村经济发展最具活力的一个要素,无法不断升值实现资源利益的最大化,无法成为本属于农民的财产权利。

  这样一来,使人力资源和科技、资金均缺乏进入农村、农业的积极性,农村资金供应严重不足,其劳动力成本和科技成本反而高于工业和城市,使得农业的整体成本高于其他产业,导致谁来种田、谁来养猪成为突出问题,还会带来多重风险:一方面,造成农业产业化率(如加工度)和农业效益、农业劳动生产率偏低,特别是与世界农业的差距越来越大,中国农业和农村在开放的市场中失去了竞争力。另一方面,由于在市场经济条件下,农村在城乡一体化进程中,最重要的稀缺资源要素就是土地,核心是溢价的分配,而政府主导的资源配置模式,造成大部分土地溢价归政府,其实质仍然是以农养政,即从农业税赋养政到农村土地养政的转变,极大地制约了传统农业向现代农业转型,严重危及到国家粮食安全的保障,使得市场经济难以健康运行。

  现在农村土地流转最活跃、最有积极性的,恰恰不是流转最应该发生的农业地区和人口流出最多的地方。在用途上,首先是商业开发,以房地产和工业用地为主;其次是经济作物;最后才是粮食生产(最需要土地流转的)。在区域上,首先是城郊地区;其次才是平原及农业基础设施较好的地区;最后才是流出人口最多的偏远山区和基础设施较差的地区,而这些地方出现了越来越多的空心村和抛荒地,造成本来就稀缺的土地资源大量浪费和闲置。

  农业不能增加更多的GDP,不能增加更多的财政收入,不能增加更多的农民收入,因此,地方政府的兴趣在于,如何让更多的农地流转为非农地,进而获得更多的财政收入。对农民而言,如果不能从土地上获得财产收益,土地承包经营权就如同鸡肋,食之无味,弃之可惜。

  十八届三中全会提出经济体制改革的核心问题,是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。这意味着农村各种资源要素都要进入市场,作为农村最稀缺的土地资源,无疑要通过市场机制实现应有的价值与优化配置,地方政府要从对农村土地资源要素市场的过多控制干预中退出来,让市场机制发挥决定性作用。

  因此,必须建立逐步摆脱行政对农村土地资源配置的体制模式,使土地作为农村、农业、农民的“财富之母”的优势发挥出来;必须以土地资源为杠杆,撬动其它资源要素如劳动力、科技、资金对农业的积极性与土地进行优化配置,提高土地有效利用率,产出率和生产率。改革的方向就是推动产权的流动,推进产权交易,实现土地资源由资产向资本的转变,这个过程会有曲折,但从长远来看,是中国现代化转型的必然。

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