分税制可能成为财税体制改革对象
2013-07-31   作者:周子勋  来源:证券时报
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  财政部长楼继伟在26日召开的全国财政厅(局)长座谈会上部署下半年财政部门的重点工作时强调:将切实做好压减一般性支出工作;依法加强收入征管,提高财政收入质量;采取有针对性的政策措施,促进稳增长调结构;加大专项转移支付整合力度,提高资金使用绩效;清理税收优惠政策,进一步完善税制;强化预算管理,提高预算编制与执行的规范性和有效性;抓紧研究深化财税体制改革,厘清下一步改革思路。

  经济现实倒逼财税体制改革

  从今年3月以来,李克强及新一届政府出台一系列政策“组合拳”。财政领域的政策改革主要包括压减一般性支出、“营改增”扩容提速、盘活财政存量资金,以及针对部分小微企业免征两税(增值税和营业税)等,都彰显着政府“促改革”的决心。
  事实上,当前现实倒逼财税体制改革必须推进:其一,各级政府的“紧日子”已经来临。当前,虽然中国经济的核心指标仍然处于预期的合理区间,但经济整体增速有所放缓,实体经济生存境况堪忧。经济放缓自然累及国家“钱袋子”。上半年,全国公共财政收入68591亿元人民币,增长7.5%。与过往几年动辄两位数的增幅相比,财政收入增幅明显放缓。在这种背景下,必须“盘活财政”。而事实上中央已经有条不紊地开展这项工作。今年6月底,全国人大财经委向人大常委会第三次会议作关于2012年中央决算审查结果的报告,重点谈的是深化财税改革和加强对地方性政府债务的监管。同时,财政部已于6月底要求地方政府清理债务,第一步是对账,即把银监会提供的数据,拿给地方政府自己去对,这是财政部长楼继伟的新招。在对账之后,预计要搞债务清理,7月28日,审计署网站发布消息显示,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。只有债务清理得明白了,才能有财政“盘活”。一系列“盘活财政”的做法,对各级政府过去的行政模式来说,都意味着财政紧缩。
  其二,财税矛盾激化的核心问题,在于政府过多参与到市场经济活动之中。长期以来,各级政府参与市场经济活动的程度很深,如城镇化、开发区、招商引资、保增长、保财政收入等等,都成了地方政府的“分内之事”。这一方面推动了地方经济的发展,但另一方面也让政府深入参与到经济利益分配之中。政府管的事多,养的人也越来越多,自然需要不断地多征税。
  其三,财税矛盾激化也反映了国内市场环境建设明显不足。在过去中国经济高速增长时期,大家都有钱赚,这时候政府多征税收费,企业尚能承受。但当经济增速减缓之后,随着企业盈利难度的增大,税收压力对企业来说也就日益沉重。此时,市场环境的问题就会凸显出来。
  其四,国内的市场开放度不够。国企往往具有垄断的市场环境,可以轻松地获取超额的垄断利润。而民营企业的市场空间和政策空间都不够,这使得民营企业的生存环境不断恶化。一旦国际经济环境转坏,中国经济又处在转型时期,大量民营企业(包括民营资本)立刻发现,它们可以进入的市场空间其实有限,民营企业面临的压力也与日俱增。
  不难看出,正是当前中国的市场环境问题导致民营企业负担沉重,亟须减税政策来缓解;与此同时,政府过多参与经济活动等因素也使得其支出难以轻易减少。这就导致中国面临的财税矛盾问题日益突出。要解决中国当前的财税矛盾问题应从根源处着手,改善当前的市场环境。

  财力事权不匹配亟须改革

  从目前来看,分税制能否会成为改革对象值得高度关注。中国目前的财税体系是由1994年分税制改革及随后税制调整中逐步形成的。迄今为止,地方税收体系仍未能成型。在中国现行的28个税种中,划归地方的税种有18个,基本都是税源零星、征管难度高的小税种。省以下政府组织基本没有形成真正的分税制,其收入划分由省级政府根据实情自主决定,造成财权划分极不规范,地方政府财力逐渐向省、市级财政集中,县乡财政却日益困难。财权层层向上集中,上级政府的拨款又被层层截留,造成基层政府财权与事权高度不对称。有数据显示,地方政府用45%的预算财力承担75%的事务,这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。
  同时,地方政府收入除了预算内收入,还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等,不少地方政府的非税收入超过了税收收入。虽然中央财政每年有大量的财政转移支付给地方,但中央财政的转移支付效率不高,转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。
  7月11日,财政部长楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示,正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展,其中方向之一是调整中央政府和地方政府支出责任,适当增加中央政府的支出责任,保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。有国内学者提出,税制改革除了“营改增”外,下一步改革需要构建地方税体系。这一改革信号很重要,最重要的看点是分税制。分税制以往只是中央与地方的分账,今后的改革是否会涉及地方政府用钱的问题,值得高度关注。如果今后针对分税制的改革延及地方花钱,势将对地方政府形成更大的约束。
  总之,在新型城镇化,在“营改增”的背景下,地方财税体系的重构的确已经成为了大的趋势。不过,在这种趋势下,还有相当多的疑问需要解答,具体执行过程中也会遇到相当多的困难。这也注定了,地方财税体系的重构将是一个非常漫长,而且还会历经反复的过程,也将对中国的政治经济社会产生深刻的影响。

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