近日发布的中央“一号文件”虽然是以创新农业经营体制为重点，但对农地使用权改革特别是农村集体产权制度方面的改革首次提出了具体部署，并对许多地区的政策探索给予“定调”，这一重要动向引发诸多猜想。
　　在此之前，1月上旬，全国国土资源工作会议已对农村土地管理制度改革做出具体部署。去年底召开的中央农村工作会议强调，当前和今后一个时期要守住充分保障农民土地承包经营权这条底线，不能限制或强制农民流转承包土地。而去年十八大报告则首次明确提出，要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。国务院去年还发布了《关于加强农村土地整治权属管理的通知》，据悉，农村土地股份制改革研究业已完成，《确定土地所有权和使用权规定（论证稿）》基本形成，完善土地权利制度和促进土地统一登记试点工作也做出部署。而深受关注的《土地管理法》修订草案和《农村集体所有土地征收补偿安置条例》据说都起草完毕。有业内人士说，《集体建设用地流转条例》也已开始起草。国土部方面已表示，今年还将重点推进农村集体土地财产权实现方式、土地审批制度改革立法，重点研究宅基地和集体建设用地使用政策，符合集体土地的增值税、契税等政策。
　　一系列政策举措表明，中国农村的生产关系正面临重大调整和突破。农地使用权改革与前不久修订的农民集体所有土地征收补偿制度，是中国农村土地制度改革的根本。农地使用权改革中包括农地流转改革，农地流转是农村家庭承包的土地通过合法形式保留承包权，而将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。在中国加速城镇化进程、农村人口大量流向城市的背景下，通过改善农地流转状况，让农地得以集中使用，使得规模化、集约化、现代化的农业经营模式能够全面展开，可以极大地提高农业生产效率和农地平均收益，而农民也会因为获得合理回报而积极支持城镇化。
　　中国农村的土地流转在十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后，获得了快速发展，但在流转规模不断增加的同时，问题也不断增多，农民的农地使用权不断受到严重侵犯：一些地方的农村村委会代替农民签订流转合同，强迫农民流转土地。还有许多土地流转期限过长、流转价格偏低。甚至一些商业企业失信于农民，让失地农民遭受较大经济损失。而不完善的市场机制，也让农民在农地流转中的合法权益难以得到有效保护。更由于对地权的界定模糊，农地所有权抵押受到法律限制。因此，农地使用权需要进一步清晰，同时也需要安排和建立农地金融发展制度，农地经营权价值评估也需要确立科学依据。此外，由于监管不力导致的农地被租赁企业大面积、长时间撂荒现象必须有效终止。
　　最重要的问题是，农地价格补偿标准长期偏低，土地增值的丰厚收益，被征地农民往往难以合理分享。而不允许农村建设用地进入市场，加上农民没有农地使用权，也就不能借机获益。农民仅有农地承包经营权，必然造成农地产权缺失，妨碍农地正常流转。
　　我们看到，保障农民地权是今年一号文件的核心精神，可见决策部门意识到保障农民地权已是中国实现农业现代化的最基本要求和实现城镇化的前提要件。
　　当农民拥有了地权，就有了对土地进行处分的权利，这种权利是土地市场价格形成的必要条件。农民有了地权，农民在中国社会各领域的发展中就会享有比较强势的地位。过去因征地而激化的中国社会矛盾，也必然因此得到缓解。
　　但人们同时也不能不有所担忧。保障农民地权如果只是停留在文件上的口号，如果土地规划依旧拒绝农民参与而只是政府意志的体现，如果农地补偿仍打白条，仍可随意克扣和截留，所谓保障农民地权怎能不仍是一句空话，仍是农民的空梦？
　　只有一号文件明确提出的“权属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度得到真正落实，中国农村和农业的发展活力才会再次被激发出来。
　　由此来看，农地使用权的落实与否将检验改革推动者的诚意。