最近一年来，“顶层设计”一词突然流行起来。经济学家说，经济体制改革需要顶层设计；法学家说，司法体制改革需要顶层设计；政治学家说，政治体制改革需要顶层设计；社会贤达也说，慈善公益制度建设需要顶层设计。
　　“顶层设计”一词似乎是针对“摸着石头过河”的变革模式。其论说如下：过去三十多年的中国改革是采用“摸着石头过河”的模式。而今天，改革已到了深水区，摸不着“石头”了。恰恰是在这个时候，需要进行攻坚。这就需要自上而下的顶层设计。所谓顶层设计，就是顶层对于存在的问题进行全盘思考，制定一个全面的改革方案，从而一举解决最深层次的制度问题。
　　从任何角度看，顶层设计都是成本最低、效率最高的变革、转型之路。不过，关于顶层设计的全部讨论似乎都没有触及两个根本性问题：第一，顶层设计的意愿从何而来？第二，顶层设计的方案从何而来？即便有方案，如何确保这个方案之正义、合理？
　　任何人，只要有一点历史知识，恐怕都不会把制度变革之希望，完全寄托于顶层设计。不必扯得太远，中国过去三十年的变化就表明：唯一可能并且理性的变革之道，乃是下、中、上互动。
　　二十世纪中期，中国人固有的产权制度、经济组织方式、法律，乃至于生活方式转变为公有制、集体经营、国家经营、单位制度等等。但从一开始，民众就对公有制、集体经营、国家经营、单位制度采取变革态度，并且越来越强。
　　正是民众的这种自发性努力构成了制度变迁的根本动力，也即，民众提供了制度变迁的意愿。而且，民众也提供了制度变迁的方案。农民基于其记忆，自发地回归传统，要求家庭拥有土地、家庭经营。这不是弗里德曼、哈耶克，也不是周其仁等人告诉农民的，而是两千年的中国传统。
　　可以说，中国三十多年的改革，更多的是民众自发回归传统。不光在经济领域，所有领域均如此。哪怕是全球化时代的对外开放，在中国也决不是新事情。上世纪80年代沿海农民的大规模走私，尽管非法，但仍然是对外开放的驱动力量，他们的走私就是其先辈操持的海外贸易传统之回归。总之，过去三十多年变革的驱动力量来自底层。
　　当然，由此只是形成了一些非正式制度，它们都是非法的。借助于中层和上层的努力，这些制度才完成了正式化的程序。上层的含义不用解释。中层主要指那些关心制度变迁的知识群体，在上世纪80年代，他们十分活跃，比如“农村发展组”（编者注：即“中国农村发展问题研究组”，80年代初由王耕今、杨勋等等学者自发组建，得到了国家农委副主任杜润生的支持，其主要成员较早从正面论述了家庭联产承包责任制，有大约200余位大学生、研究生曾参与“农村发展组”的相关调研，其成员还包括王小强、周其仁、张木生、陈锡文等），以及后来由此形成的“三所一会”（编者注：即中国经济体制改革研究所、隶属于国务院农村发展研究中心的发展研究所、中信国际所以及北京青年经济学会，其中前两个机构的成员主要来自“农村发展组”），诸如此类。他们的功能是沟通上下：他们向上层论证了旧制度之不合理，又发现、总结了民众自发创造——其实是部分回归——的制度，并用种种理论，包括他们刚刚掌握的现代经济学理论论证了这种制度之合理。由此，上层承认了民众制度创新之合法性，启动立法程序，将其变成政策或法律。城市变革同样如此。按照这样的模式，一项又一项较为合理的制度被创造、发现、确认。人们用“改革”一词来形容这个过程，其实不足以涵盖其内容。
　　下、中、上互动，这就是上世纪八十年代制度良性变革之最重要经验。底层民众为追求幸福而大胆突破旧制度的勇气，中层知识精英在现实与理论之间往复的理性，高层在经历了“文革”等挫折之后而具有的政治上的明智，三方互动，同时解决了变革的意愿与知识难题。
　　尤其重要的是解决了知识难题。并不是一切变化都是良性的，而变革是否可取，取决于变革方案之合理性、正义性。然则，这又从何而来？很简单：谁掌握决策权，方案就会对谁有利。制度变革其实是权利和利益分配格局的调整。下、中、上互动的制度变革模式也就意味着，下、中、上分享了决策权。这样，权利、权力和利益之再分配大体上能在下、中、上之间保持平衡。全社会贫富差距之所以在上世纪80年代中期几年异乎寻常地缩小，重要的原因在于，农村制度变革的方案是由收入最低的农民自发提出的，农民当然可以从中获益。
　　上世纪90年代之后，若干领域同样发生了良性制度变迁，也是这种下、中、上互动模式。与此同时，有些领域也发生诸多制度变迁，也曾被冠以改革之名，但很难说它们是良性的制度变迁。对这方面的问题，学者、舆论已有很多议论。略微检视这些所谓改革的过程，就会发现，它们倒经常出自政府相关主管部门、监管部门的顶层设计。而这样的顶层设计往往导致权利、权力和利益之再分配的失衡。更具体地说，它经常倾向于逆向再分配：强者所得更多，底层所得更少。
　　三十多年历史已经证明：正义而合理的制度变革模式，就是下、中、上保持良性互动：普通民众追求自己的权利和利益，知识精英居间观察、思考并通过公共辩论提出方案，上层积极回应民众诉求。底层过激变革要求固然可怕，没有底层参与的顶层设计也不可欲。
　　这一命题适用于任何时期：“摸着石头过河”时期本来就是如此；人们所说的“改革攻坚”阶段，也只能如此。事实上，改革到了“攻坚阶段”的事实判断，与“顶层设计”的希望之间，在逻辑上是难以兼容的。
　　当下中国社会之最迫切需要的，乃是重建下、中、上互动的制度变革决策机制。上世纪90年代以来的一些改革之所以出现种种问题，根源就在于下、中、上之断裂，三者互动机制的大大弱化甚至消失。由此，民众所进行的大量制度创新就无法被正式化，这造成了巨大的社会治理资源浪费。
　　实行土地、城市化等领域的制度变革，不需要什么顶层设计，只需要知识精英承担起自己的社会、政治责任，发现、支持民众的制度创新；只需要顶层承认民众制度创新之合法性。
　　于是，我们不能不回头追问：上世纪80年代，为什么能在三者之间形成良性互动？略加考察，也许不能不说，当时，经济、社会等各领域的旧制度实在无法维持，而遭到严重剥夺的城乡底层民众的制度创新实在势不可挡。这两个基本社会事实逼出了知识精英的责任感和顶层的明智。
　　今日之良性制度变革，似不必完全被动等待这两个社会事实之形成。另有一种可能性，那就是官、学、商精英群体略微形成某种“君子”角色意识之自觉。也即，不是完全“喻于利”，而是略微地“喻于义”，对普通民众的处境有“不忍人之心”。这样的知识群体就有可能以同情的理解心态面对民众的制度创新，这样的官员群体也就有可能承认民众制度创新之合法性。由此形成良性制度变迁之路，或许可让中国稍微从容地通往一个优良治理秩序。