地方“自行发债”如何过渡到“自主发债”?
2011-10-26   作者:谭浩俊  来源:中国经济网
 
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  谭浩俊

  近日,财政部宣布,批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点,政府债券期限分为3年和5年,试点省份需及时披露本省财政状况,发债前提前两周向财政部报送债券发行计划。
    从1998年国务院决定增发一定数量的国债,由财政部转贷给省级政府,用于地方经济和社会发展建设项目,到国务院同意地方发行2000亿债券,并由财政部代理发行,发展到目前的由地方自行发债,应当说,在地方政府举债融资问题上,我国又迈出了重要的一步。
    那么,这项改革能否在为地方政府扩大融资渠道的同时,将债务纳入规范化管理轨道呢?笔者认为,应当注意和解决以下一些问题。
    首当其冲的就是发债规模。可以看出,财政部此次确定的四个试点地区,都是经济发展水平较高、财政实力较强的地区。按照这些地区的综合经济实力和财政能力,已具备发行一定规模地方债的条件。问题在于,由于这些地区现有债务已达到了相当规模,新的债务规模如何确定,也是需要认真考虑的。因为,如果发行规模太小,发债的意义不大;反之,则会增加地方债务负担。
    也正因此,此次试点仍然必须在国务院批准的发债规模限额内,没有让地方完全自主发债。而国务院如何确定地方的发债规模,也需要全面的调查和分析,不然,此次工作很难取得明显效果。而且即便试点地区取得了预期效果,其他地方是否能像试点地区一样操作,也很难确定。
    发债资金如何使用也是必须注意的。这些年地方政府举债不少,但举债资金的收效并不尽人意。那么,通过自行发债取得的资金如何使用,需要认真研究和考虑。如果继续像前些年一样,将发债资金用于城市的大拆大建,用于面子工程,就很难达到自行发债的目的,甚至会出现债券发不出去的情况。
    在允许地方自行发债的同时,如何规范地方债资金的使用,也须认真研究和解决。基本的观点是,按照目前地方的实际,地方自行发债取得的资金,必须用于公共设施建设、保障房建设、民生工程建设等。若继续乱用乱花,就必须取消地方自行发债的资格。
    借钱还钱、举债还债,是最基本的要求。允许地方自行发债,是一件很简单的事。发了债如何偿还,则是最核心的问题。那么,按照目前地方的债务规模以及财政实力,有多少地方具备偿债的条件和能力呢?地方自行发放的债券,依靠什么来偿还呢?
    要知道,地方目前已经形成的债务,偿债资金的主要来源都建立在土地的变现上。新的债务,如果继续建立在“土地财政”上,显然是不可行的。因此,如何确定地方的偿债资金来源,是一个很棘手、很矛盾的问题。基本的设想是,地方政府必须建立偿债基金。而偿债基金的来源,除必须每年在财政预算中安排之外,很重要的一个方面,就是要在土地收益中提取,不然,地方是很难具备偿债条件的。特别是经济欠发达地区,偿债资金更需要依靠土地收益。不然,债务就没有偿还基础,而投资者也不可能购买地方债券。
    从发达国家地方政府自行发债的实际情况看,一个很重要的前提,就是地方政府具有自行开征地方税收的权力。因为,只有地方政府可以自行开征税收,偿债资金才有条件形成。而从我国目前的实际情况看,地方政府并不具备这样的权力。也正因为这样,此次试点的城市,还只是自行发债,而不是自主发债。那么,在允许地方自行发债的同时,是否也可以进行允许地方自行开征税收的试点呢?如果能够把自行发债与自行开征税收结合起来,自行发债的效果可能更好,也更能调动地方自行发债的积极性。
    允许地方自行发债还需进一步加强对银行信贷资金投向的管理。因为,如果一手允许地方自行发债,一手又不规范银行的信贷投向,继续容忍银行向地方政府融资平台等投放资金,那么地方自行发债的直接后果就是:一方面,无限扩大市场的流动性,对通货膨胀的控制形成更大的压力;另一方面,会进一步挤占实体经济的融资空间,使实体经济的发展受到严重影响。
    因此,必须严格控制信贷资金的投向,坚决遏制银行向地方政府融资平台投放资金的行为,要求试点地区银行的信贷资金必须重点投向实体经济,不允许继续扩大地方融资平台的资金规模,否则就要追究银行的责任。
    允许地方自行发债,这只是一种过渡,最终的目标应当是允许地方自主发债。要做到这一点,不仅需要地方的经济和财政实力达到一定条件,而且要允许地方拥有开征税收的权力,同时对发债资金的使用等要进行严格的监管。在此基础上,通过自主发债,将地方现有的债务全部转化成地方债券。更为重要的是,要进一步深化财政体制改革,全面规范地方政府的土地财政行为,将土地财政全面纳入到财政预算管理范围内。只有这样,地方债才能真正发挥作用。

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