本文所说的“农地转非”是指农用土地转变为非农建设用地；“自然增值”是指土地农转非后价格的自然上涨。在政府征收的条件下，农地自然增值合理分配问题，也就是如何对农民进行补偿的问题。如果完全按照非农地价格进行补偿，意味着遵循“涨价归私（农）”论（制）；如果将大部分自然增值收归政府所有，便意味遵循“涨价归公”论（制）。本文提出了“私公兼顾”论（制），与读者共同探讨。

　　我国农地转非自然增值的合理分配问题，最初是从探索增加农民收入的角度提出的。当人们发现农民收入低、提高慢时，一些人士认定其基本原因之一是政府征收农地的补偿标准太低：“现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿……．而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。……这种补偿方式实际上是……将农民排除在工业化进程中土地级差收益的分配之外。” “分享土地增值租金应该是农民收入增加的主要方面，但上世纪９０年代以来，土地转得很多，价格涨得很快，但是农民没份。”有人估算，“２５年的工业化城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了９万多亿资产。”据此，这些人士认为应当加以纠正——农地转非的自然增值，应当完全归农民所有。这种观点属于“涨价归私（农）”论。
　　“涨价归私（农）”制已是在封建和资本主义社会中持续存在的。对此，一些人给出的理论支撑是“土地非农开发权补偿”论，即农民应当拥有完整的农地产权——除了占有、使用、收益、处分等项权利之外，还应当包括“土地非农开发权”。这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应当获得“土地非农开发权价格”即“非农地价格”，方能称得上“农民土地产权完整”。换言之，农地转非之后的自然增值应当全部归失地农民所有，否则意味着对农民进行剥夺或剥削。
　　这种理论虽然由来已久，但它却是片面的。“涨价归公”论是作为其对立面而出现的。

　　“涨价归公”论是针对在封建主义、资本主义社会中长期遵循“涨价归私（农）”论（制）的事实而提出的一种创新性理论，源远流长。英国经济学家Ｊ．Ｓ．穆勒（１８０６—１８７３）是其鼻祖，美国经济学家Ｈ．乔治（１８３７—１８９７）是其最主要代表人物。后者在《进步与贫困》一书中指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来”。孙中山认为：“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”“涨价归公”这四个汉字，则是孙中山的追随者所概括的。我国台湾经济学家林英彦教授的下述论述，就反映了孙中山的观点：“土地市价……包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿，其不合理之情形至为明显。”
　　法学家江平教授在其主编的《中国土地立法研究》一书中全面地论述了实行土地开发权国有化的必要性在于：保护耕地、避免流失，落实土地用途管理，保障农民的耕作权利；并认为非公益性用地，不仅要经过国家批准，向集体经济、农民支付补偿，而且还要“向国家购买发展权”。

　　无论人们对土地自然增值的分配持何种态度，但是对其本身究竟如何，总是要搞清楚的。土地的自然增值是指，农地所有者、使用者以外的社会性投资（包括政府、公私企事业单位的投资）对土地产生的辐射作用而使其增值。这种投资包括基础设施及能源、通讯、环保设施及整个城市的综合性建设。它们对农业生产的作用是微不足道的，而对非农业部门和城市中的的各行各业以及其职工、居民等，却是作用巨大的。因此，当土地作为耕地时，这些非农建设对于地价的影响是极其微弱的。然而，农地一旦由农转非之后，便会接受非农建设的辐射作用，进而出现土地的巨大自然增值——辐射性增值。
　　有学者认为“‘土地涨价归公’的经济学……是错误的。因为这种经济学认为，各种资源的市价是由其成本决定的。”这是试图从经济学基础性理论上来彻底否定农地自然增值。然而这却是对“土地辐射性增值”这一提法的误读所致。实际上，“辐射论”的实质并非是这些用地以外的各项建设成果的价值转移到该地上面，否则，岂非意味着上述各项建设成果的减值或者是对其价值的重复计算？而这些当然都是不可思议的。这种“辐射”的实质是各种非农建设项目的功能，直接改善了新增非农建设用地的使用条件，即交通、供电、货源、客源等方面的改善，使得用地户获得种种便利。从而，对这些土地的需求量增加，而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上扬。可见，所谓“辐射性增值”，归根到底是由靠近已有各项建设成果的位置所决定的土地稀缺性增值。所有这些，都属于级差地租与级差地价理论的范畴。而对此类理论，经济学界中的一些人士还领会得不够深透。

　　显然， 以上两种观点都具有片面性——既具有值得肯定的一面，又都具有难以成立的一面。
　　“涨价归农（私）”论的出发点是坚决维护失地农民的利益，但它认定农民有权取得全部农地自然增值收益，即只看到失地农民应当享有农地开发权，而根本忽视整个社会，其中包括其他农民也应当享有此项权利，显然失之于偏颇，尤其是，它根本无视农地转非并非失地农民本身努力的结果，而是由土地位置和政府土地利用规划所决定的。如果完全按照“涨价归农（私）”论进行农地自然增值的分配，则必然既不利于土地被征用可能性较大的城郊及其他交通发达地区农民安心务农，也不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。实际上，农地自然增值的归属，应当与其产生的根源相联系，应当顾及社会各个相关方面的贡献与利益，从而，单纯的“涨价归农（私）”论便是不能成立的。
　　“涨价归公”论承认农地自然增值产生的社会经济根源，而且“涨价”并非由“成本”所决定。然而，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民也拥有获得充分补偿的天然权利，从而使其受到不公平待遇，因此也是不可取的。我国过去长期对失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”曾经是我国实际上遵循的不成文准则。如果不摈弃这种理论，而只是增加失地农民的补偿，则意味着他们只是受到了额外的恩赐，而非理所应得，从产权上来看便不是名正言顺的。从而，单纯的“涨价归公”论，也是站不住脚的。

　　现实经济生活中的突出实例，可作为进行理论分析的佐证。
　　笔者重新审视了英国在“涨价归私（农）”制与“涨价归公”制之间变换的实例。为了克服长期实行“涨价归私（农）”制的弊端，依据“涨价归公”的理论，英国工党政府曾经于１９４７年—１９５２年实行土地开发权国有化，即政府通过征收土地开发捐（Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ  Ｃｈａｒｇｅ）将土地增值全部收归国有。但是，此种举措未能长期坚持，最根本的原因是它造成了地产市场的萎缩。一分为二地看：一方面，如果“涨价归公”制不具有社会公平方面的魅力，便不会吸引人们大胆尝试；另一方面，它的极端性却无法适应市场经济的节拍而碰壁。相应地，在我国，由于长期遵循“涨价归公”准则，大约造成近半数失地农民在生产与生活上困难重重，从而使得人们大声疾呼实行“涨价归私（农）”。综合而言，英国走过的道路无非是在“涨价归私（农）——涨价归公——涨价归私（农）”中循环往复。如果我国今后由“涨价归公”制全面转变为“涨价归私（农）”制，也无非是转向另一个极端而已。
　　在迷途中，笔者特意参阅了美国实行的土地“开发权转移制”（Ｔｒａｎｓｆｅｒ  ｏｆ  Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ  Ｒｉｇｈｔｓ，ＴＤＲｓ）的资料。自上世纪６０年代末开始在美国纽约州一些社区自发地实行，后来扩展到２０个州。其要点是：在一个社区内，按照政府的规划而进行非农开发的土地所有者，必须从按照规划加以保留的土地（农地、林地、开阔地，等等）的所有者那里购买足够份额的“土地开发权指标”。这意味着，每一块土地都平等地拥有等量的开发权指标；如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿。这时的土地开发权称之为“可转移的开发权” （Ｔｒａｎｓｆｅｒａｂｌｅ  Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ  Ｒｉｇｈｔｓ）。这一土地产权制度是全世界绝无仅有的，推陈出新，意义重大！

　　通过对以上三者进行对比分析，笔者提取了其合理内核，即“涨价归私（农）”制中的“充分补偿失地者”；“涨价归公”制中的“土地自然增值源于社会经济发展”；“开发权转移制”中的“土地开发权益均等”，再将三者有机地综合为一体，终于推出了土地农转非收益分配的“私公兼顾”论（制）。其核心是：公平分配农地自然增值——即在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分主要用于支援农村建设并兼顾城镇建设。这意味着，坚持统筹兼顾的方针，协调各个方面的利益，让经济社会发展的成果惠及全体人民。换言之，“调和矛盾、多方得益、和谐共富”应当是土地自然增值合理分配的基本准则，而“私公兼顾”论则是其高度概括。
　　从产权理论的角度进行分析不难发现，在三种补偿制（论）调和的基础上还可抽象出崭新的理论观点——“全面开发权”观。这意味着，对农地自然增值的合理分配，应当全面顾及失地农民、在耕农民和政府等三方面的土地开发权，也意味着每一个主体仅拥有有限的权利，各个主体不得越限侵权。
　　首先，整个农地开发权可分解为两大部分——失地农民的农地开发权和政府的农地开发权。前者是指农民有获得“保障性补偿”的权利，即保障其获得相当于当地“小康市民”生产、生活水平的权利。这是由于，仅仅按照现有的规定发给农民土地补偿费，等等，绝对不足以持久保障其无后顾之忧，其最终结果便意味着对失地农民的剥夺。同时，对失地农民的补偿，不应因非农地价畸高而随之攀升，否则便会造成新的不公。至于政府也应当获得农地开发权收益的根据是，农地转非之后的自然增值，归根到底是产生于社会的经济发展。
　　其次，“在耕农民”（即仍然从事农业耕作的农民）也同样拥有农地开发权而不可漠视。全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现其非农开发权（如基本农田是受到强制性保护的；位置偏远的农地被开发的机遇很低）。这样，“已转非”与“未转非”农地所有者之间在开发权实现上的机会便是不公平的。那么，对已开发农地的自然增值中归公的部分进行再分配，便是顺理成章的。这意味着，政府所得到的土地增值额，最终既要用于支援“三农”建设，又要适度用于城镇建设，并且要有利于吸收失地农民再就业。总之，如果涨价全部归失地农民，意味着农民的土地开发权“过界”，而如果涨价全部归公，则意味着政府的土地开发权“过界”。进而，政府作为社会的代表，其所获得的土地自然增值收入，还要公平地惠及在耕农民，以便保证其土地开发权在实质上得以逐步实现，而且还应适当地用于城镇建设。

　　第一，对失地农民进行公平补偿。这一补偿标准有“市场标准”和“政策标准”两大类。实行“涨价归私（农）”制时，意味着遵循“市场标准”，而实行“涨价归公”制和“私公兼顾”制时则意味着遵循“政策标准”。这一“政策标准”，应当充分满足下列要求：安家费（指被迫搬迁时）、转业费（指被迫脱离农业另谋出路时所需）、失业救济金（失地农民尚未重新就业时付给）、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，总补偿额应当使失地农民在生产、生活等方面，能够达到当地“小康市民”的水平。只有这样才能够称得上是真正公平合理的。此种“安置性补偿”本质上属于农地转非自然增值的扣除。此外，对于因征地而受损的农村集体经济项目，应当从恢复生产上予以充分补偿。总之，对于失地者的“充分补偿”应当做到：农民无后顾之忧，集体经济纯收入不减。显然，这种“政策标准”较之“市场标准”更加公平：它不可能因时、因地、因条件而畸高或畸低，而是会保障失地者的合乎情理的、较高水平的基本需要。
　　第二，“剩余归公”及其在中央与地方政府之间的合理分配。首先，“剩余归公”是指将农地的全部自然增值额减去对失地农民的补偿之后的剩余部分，收归政府所有。这意味着并不事先限定“归公”的绝对数额或比重，而是强调首先要保证“充分补偿”。其次，在返还地方政府土地征收、土地开发的成本之后，对通过科学、准确的评定而确定影响土地增值因素中的中央政府与地方政府各自的份额之后，相应地在两者之间进行公平合理分配。
　　第三，对于归公的土地自然增值的合理使用。首先，对于这种“来之于农地”的收入，优先用于“支援农村”是合情合理的。例如，可用于扶持农村贫困群体，支持农村基础设施建设，对于因过去补偿不到位而困难重重者予以解救，等等。特别是，对于重点基本农田的在耕农民应当有所倾斜，以便补偿他们为了保障全国人民对基本农产品的需要而坚守于农地，牺牲了“农转非”而可能获得的利益。这在实质上意味着对这些农民所拥有的非农开发权的一定程度的“购买性补偿”。其次，考虑到土地增值的主要根源在于种种非农性基本建设的辐射作用，从而无论是中央政府还是地方政府，将一部分土地自然增值用之于基本建设，乃是在情理之中。