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中国财政政策取向与调整建议
在对危机中发挥巨大作用的财政政策进行反思后，我们发现，财政政策是一把双刃剑，用得恰到好处，可以挽救国家于危机；用得过度，也可以让国家陷入危机，甚至导致国家破产。如何让财政政策全面发挥推动经济社会发展的正面力量，而不是偏离预定轨道，加大公共管理的成本，甚至起反作用？应该根据时代特征和内在需求对公共财政的属性和职能进行深入思考和完善性的界定。下一阶段，中国必须吸取国际上的教训，未雨绸缪，防范财政风险。同时，应把握时机，在明确目标的前提下，对财政政策进行调整。对外，全方位巩固中国在世界经济格局中的地位，积极推动财政外交，在国际上尽力争取中国的利益；对内，除以调整结构为重点外，还须抓住改革的机遇，以改革方向引领财政政策，从提高财政能力的角度，为改革创造良好的环境。
完善公共财政属性和职能的界定，准确把握财政政策调整方向
公共财政的基本属性是公共性，这是在所有经济发展阶段和社会环境中，公共财政的共性。然而，在现实中，公共财政的公共性常常会被误读，致使公共财政往往以问题为导向，被简单化为“救火队员”，成为解决问题的工具，而忽略了公共财政本身。公共财政也是社会经济的有机组成部分，本身也会遇到各种问题，如果过度使用却又忽视了它的健康发展，就会发现，“火”有“救火队员”来救，而一旦“救火队员”病了，将无人能医。因此，必须从基础性的问题入手，在当前的环境和发展阶段中，对公共财政的性质进行重新定位与解读，并以此作为制定和实施财政政策的依据和取向。
在公共性这一基本属性的统领下，现阶段公共财政的性质还可以细分为包罗性、政治性、工具性、应急性、开放性、完整性、透明性、可持续性，并分别对财政政策具有方向性的指导意义。第一，公共财政具有包罗性，覆盖范围广，财政政策应该做到对公共财政可发挥作用的领域全覆盖，不能有所缺失。第二，公共财政具有政治性，是履行政府职能的载体和物质条件，财政政策应该与国家政治方向、整体战略、改革内容保持一致。第三，公共财政具有工具性，是国家进行公共管理和宏观经济调控的手段，并通过财政政策的具体工具行使财政职能，财政政策的安排要使这些工具发挥最大合力，不留短边。第四，公共财政具有应急性，必须迅速解决各种突发事件和危机，这需要财政政策灵活，决策机制顺畅，有资金和政策上的准备。第五，公共财政具有开放性，财政政策应立足于外交的高度，与世界各国一起提供国际性的公共产品，同时还要处理好国际税收、国际贷款和援助、财政标准和管理方法国际化、政策国际协调等问题。第六，公共财政是一个体系，具有完整性，要求财政政策的各个组成部分都要完整，均衡发展，同时，不能忽略事后的绩效跟踪。第七，公共财政具有透明性，公共财政的载体是公共资源，公共资源的流向和每个环节的使用都应该透明，这就要求财政政策决策、执行、结果等各个环节也公开透明，从而提高公共资源的使用效率，防止滥用和浪费。第八，公共财政具有可持续性，一方面财政自身运行应具有可持续性，另一方面财政运行的目标应该是推动经济可持续发展，这就要求财政政策应及时排除风险，保证自身的可持续，同时还要以结构调整为导向实施“绿色财政政策”，促进经济发展方式转变。
调整结构，防范和治理失衡
经历了此次金融危机，“全球失衡”一词再次受到热捧，治理失衡要依靠政策进行结构调整，而以财政政策治理经济结构失衡，要提高针对性。
对于产业结构失衡，一是建立城乡统一税制，将涉农税收纳入系统管理，加快农业税收政策的制定和调整，通过税式支出对涉农税收优惠进行规范，同时优化财政支农资金的使用方向，提高资金效率。二是保持财政政策对服务业发展合理的支持力度，推动服务业资源配置优化，包括加大公共产品的投入，提高服务质量，规范税费征收，引导服务业发展中的环境生态保护。三是发挥财政政策促进转变经济发展方式的作用，包括推动技术进步，提高资源配置效率；加大教育投入，提供强有力的智力支持；以税收调节加大高污染、高消耗产品和企业的成本，例如资源税、燃油税等。
对于供求结构失衡，我们认为，目前我国供求结构失衡的主要表现是消费需求不足与部分投资需求过剩并存，外部需求挤压内部需求。财政政策作为需求管理最有效的宏观调控手段，应在消费与投资、内需与外需之间实现平衡。一是大力刺激消费需求，支持收入分配制度改革和基本公共服务均等化，加大均等化转移支付拨款，实施财政能力取向的收入政策、均等化取向的支出政策、绩效取向的预算政策、公平效率兼顾的国债政策。二是以财政政策影响投资结构，支持基础领域的投资，抑制房地产领域的投资，带动并引导民间投资。三是调节外资产业、行业和地区结构，促进经济增长方式转变；继续调整出口退税政策，进一步加大对资源性和高污染、高能耗产品出口的抑制。
以欧债为戒，控制债务和赤字
财政政策一方面要治理经济结构的失衡，另一方面也要治理自身的结构失衡。财政结构失衡主要指财政收入与财政支出结构的不平衡，主要表现为较高的预算赤字和公共债务。目前，欧洲债务危机加大了世界经济形势的复杂性，对相关国家的破坏性影响巨大，我国必须引以为戒，严格控制债务和赤字。2009年中国累计国债余额占GDP比重20%左右，距离60%的国际警戒线还有一定距离。但是，地方政府的隐性债务并没有被计算进去，而这部分债务规模却大得令人咂舌。为此，第一，我国必须调整预算政策，在保证积极财政政策连续性的前提下，降低赤字规模。第二，清查地方债务，规范地方政府借债制度，增强债务透明度，进一步将地方政府债务公开化和显性化。第三，继续推进省以下分税制改革，健全地方税体系和主体税种，保障地方政府有稳定的收入来源，减少直至放弃以融资平台的方式融资。
把握时机，积极推动财政外交
目前，中国经受住全球金融危机的考验且表现出色，凭借充足的资金、良好的信誉、强劲的国际合作力，在世界经济格局中的地位与日俱增。世界越来越离不开中国，中国应该把握时机，积极推动财政外交。第一，向发展中国家提供贷款、援助和投资，在国际事务中争取他们的支持。第二，加强与发达国家的财金交流与合作，借助国际力量解决中国的困难和问题。第三，积极探索与其他国家宏观经济政策协调的思路和方案，进一步融入经济全球化，营造有利的经济发展环境。第四，通过财政外交在国际社会获得更大的话语权，加大中国在制定国际经济规则中的分量，积极推动国际经济新秩序的建立。第五，通过财政外交宣传中国，使世界了解中国，为国际经济合作打造更为宽松的环境，这方面还需要引起足够的重视，加大财政投入。
提高财政能力，为各项改革提供有力支撑
中国的改革和开放并举，财政政策也应既促开放也促改革。改革是经济发展的动力，改革需要资金和政策，这就为财政政策发挥作用提供了空间。第一，支持收入分配制度改革，推动个人所得税综合计征，提高城乡居民收入，尤其是农民和困难群体的收入，落实最低工资制度。第二，支持社会保障制度改革，尤其是农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村剩余劳动力转移等方面的改革。第三，支持义务教育改革，落实义务教育经费保障机制的资金支持。第四，支持金融体制改革、投资与消费领域的改革以及财政领域自身的改革，如税制改革、财政体制和预算管理制度改革等等。
总之，中国经济在应对全球金融危机方面有出色的表现，宏观经济政策在发挥内动力的同时，也体现了政府在推动地区乃至全球经济复苏方面的努力。尽管中国经济上行的压力依然较大，负面的影响因素仍然不少，但下一阶段仍应立足本国，放眼全球，在宏观经济政策国际协调中可以且应该发挥更大的作用，因为在发挥政策正的外溢效应的同时，也会为本国经济发展去除瓶颈。
闫坤 中国社科院研究员、博士生导师
于树一中国社科院财贸所助理研究员、经济学博士
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世界经济复苏与财政风险