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土地管理职能与经营职能必须分开
2010-07-07   作者:黄小虎/中国土地学会  来源:中国经济时报
 
  党的十六大报告指出,政府的主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。党的十七大进一步提出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。
  根据中央的精神,反思我国土地管理体制,一个突出的问题,是政府既负责土地管理,又负责国有土地的经营。经营是市场主体的活动,具体到国有土地的经营,就是要保值增值,追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责,客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体,这是我国土地管理失控、产生一系列问题的主要制度根源。我国的土地出让制,主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。这一点,我们却没有学,可以说学香港只学了一半甚至不到一半。我们这样的做法,是在社会主义市场经济尚未建立以前形成的,有其历史必然性和合理性。但随着市场经济的建立和发展,其弊端越来越明显,应当成为下一步改革的重点。
  有些西方市场经济国家如荷兰,政府的土地管理十分严格,法律规定,凡土地买卖,政府有优先购买权。同时,法律还规定,政府不得通过土地获取任何收益。政府购买土地的目的,是控制房价,解决居民的住房问题。香港和荷兰的经验表明,在成熟的市场经济体中,政府管理部门不能同时又是市场经营主体。我国城市土地归国家所有,经营性土地的地租即土地收益不能取消,但获取方式必须改革。
  参照国有企业改革的经验,可以考虑成立专门的国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体,按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管。由于是国有公司,必要时也要服从国家的要求,承担一定的土地参与宏观调控的责任。
  随着财税体制改革的深化,国家对土地收益的使用支出,也要严格规范,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。
  把经营土地的职能分解出去以后,各级政府就可以集中精力加强土地管理。其核心职能,一是严格实施土地利用规划,加强土地用途管制;二是平等保护各类土地产权,构建城乡统一的土地市场;三是运用土地政策,参与宏观调控。
  耕地保护是土地规划和用途管制的实施,地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸,也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实,还必须加大土地督察和监察工作的力度。
  至于非经营性的国有土地,例如划拨供地、低价供地等,作为土地政策参与宏观调控的手段,仍由政府负责运作。建立规范、公开、透明的程序,接受社会的监督。
  作为转变政府职能的任务之一,改革国家规划体系和土地规划管理体制,同样是迫在眉睫的事情。
  目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划,这些规划最终都要落在土地上,因此必须与土地规划相衔接。但是,由于各部门从自身工作需要出发,各自制定不同的土地分类标准,并分别开展相关资源调查,编制各自的地理信息系统,导致在此基础上制定的各部门规划,不能与土地规划很好衔接,在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。
  有鉴于此,建议对国家规划体系作重大调整。
  当务之急,是制定全国统一的土地分类标准,废止部门标准,以利各类规划与土地规划的衔接。
  下一步,可借鉴世界多数国家的经验,由一个部门负责开展资源调查,并编制国家基础地理信息系统,供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查,不再编制各自的地理信息系统。
  最终,要理顺国家规划体系。第一,编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容:空间布局(包括功能分区),生产力布局(包括国家重点投资项目),重大基础设施和国土整治项目,等等;第二,现行的经济社会五年发展规划,作为国家发展的近中期规划;第三,土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划,发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划,把工作重点放在编制相关专项规划上,不再编制部门的全国性规划。
  以上改革如能实施并到位,将大大改变目前部门分割、地区分割的局面,是实现现代化过程中从必然王国到自由王国的一大飞跃。
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