从中缅边境的云南省保山市猴桥口岸出境，沿着史迪威公路一路前行，20公里外就到达了缅甸克钦邦的重镇甘拜地，沿途的土地上橡胶和玉米茂盛生长，在阳光的照射下，郁郁葱葱，生机盎然。
　　如果不被告知，可能难以辨认，这里曾经是世界上主要毒品产地“金三角”的腹地。这里温润的气候、充沛的阳光，一直是世界上最适合种植罂粟的地区之一。时光倒流，10年前的此时，艳阳高照，晴空万里，罂粟花扭动着青绿色的“腰肢”，张开艳丽的花瓣，在阳光下随风舞蹈。经过一个冬天的妖娆，次年春季罂粟结果，缅甸克钦邦的农民，用简单的手工刀片顺着果实表皮轻轻划开，白色的浆液悄然滑落，随之凝结成黑褐色的物质……
　　种植罂粟，在过去一个多世纪一直是“金三角”区域村民的主要收入来源，迫于自身发展需要和国际国内的压力，“金三角”核心区域的缅甸掸邦第二特区和克钦邦宣布全面禁种。与之毗邻的云南省在缅甸、老挝北部地区开展禁毒和境外罂粟替代事业，帮助缅甸、老挝北部地区实现罂粟禁种，探索出禁毒禁种替代发展的“云南模式”，得到了境外政府、群众和国际组织的普遍认可。此后，替代发展成为国家赋予云南的稳定边疆、密切周边、境外除源的特殊使命，云南再次成为我国禁毒战争的最前线，承担了中国负责任大国形象的实践者。

　　缘起：境外罂粟替代几番尝试促成中国替代种植“云南模式”

　　境外替代发展，云南并非先知先觉。从十多年前首次走出国门走进“金三角”，到此后一次次摸着石头过河的实践中，替代事业逐渐形成系统，逐渐找到模式。
　　替代种植的早期形式是以国内农业和科技部门为实施主体的援助性质的举措，以位于中老边境的西双版纳傣族自治州“勐海模式”为代表。当时云南省禁毒部门组织边境州(市)、县的农业和科技部门，以提供粮食作物籽种、派遣技术员赴境外实地指导、建设示范项目等方式，帮助“金三角”的缅甸掸邦第四特区、缅甸掸邦第二特区(南部)、老挝北部的南塔省、乌多姆赛省开展粮食种植技术培训和指导，帮助当地群众学习农业种植技术，学习生产技能，提高粮食种植水平，提高水稻和玉米产量，解决生产生活困难，开展基础设施建设，发展社会公益事业，基本解决了局部地区群众的吃粮问题。
　　2004年12月2日，为支持云南打好“禁毒和防治艾滋病的人民战争”，国家成立了由商务部牵头、13个部委联合组成的“国务院122工作组”，领导和协调云南省境外罂粟替代发展工作。随着国家122工作组成立，以及国家陆续出台对在境外开展罂粟替代的有关支持政策，为境外罂粟替代发展拓展了新空间。国家明确以替代种植为基础，促进替代种植和替代产业协调发展，培育替代经济，实现缅老北部罂粟全面禁种为目的的境外罂粟替代发展总体目标。
　　2006年起，云南省在继续推进政府间示范合作项目的基础上，广开思路，探索运用市场化运作的模式，积极发动企业赴境外开展禁毒替代经济合作项目，以经济合作的方式，以企业(项目)带动的形式，推动企业大力在缅老北部地区开展替代种植，发展替代产业。
　　“‘金三角’宣布禁种后，罂粟禁种区遇到的最大问题就是经济问题，是群众的温饱问题。”云南省商务厅负责人说，由于将国家、企业和境外烟农的利益通过禁毒工作有机地结合在一起，境外更多烟农因此受益，既实现了帮助烟农摆脱对罂粟种植的依赖，实现了双边国家的禁毒目标，又让当地经济和替代企业得到发展壮大。
　　云南省在发展替代产业的同时，针对境外部分地区出现罂粟复种反弹的形势，加大推进政府间示范合作项目力度，着力在罂粟种植区、复种反弹区和反弹危险区推进示范项目建设，形成了以市场引导为主，政府示范为辅的“市场+政府”综合发展模式，这种模式也成为指导云南省境外罂粟替代发展工作今后较长一段时期的主要工作思路。
　　截至2008年，云南省替代种植企业已达198家，较2005年度的75家增长了171%。其中国有企业8家，民营企业190家；省外企业37家，省内企业161家。替代投资从过去的以合作带动为主，转变为以独资和中方投资占大股为主，198家企业中，独资19家，合资98家，合作81家。替代种植逐步从简单的经济作物替代向综合利用和产品深加工为主的替代产业过渡。同时，为了加强行业管理，增强行业自律，提高企业素质，2008年成立了云南省境外罂粟替代发展行业协会，目前已有会员单位120家。
　　统计数据显示，替代种植逐渐推进，全球瞩目的“金三角”地区罂粟种植面积占世界总量的份额已从1998年的66%下降到2006年的12%。境外罂粟替代发展在缅、老北部地区和云南边境地区产生了较为深远的影响，为巩固禁毒禁种成果发挥了积极作用。中国替代发展“云南模式”已成为“金三角”地区解决禁毒禁种和经济社会发展问题的巨大动力。

　　成效：“金三角”烟农变粮农　替代发展成果显现

　　为解决“金三角”地区禁种后的较大范围的烟农生计问题，以云南省边境小企业为主的替代企业队伍凭借着邻边和长期与境外边境地区从事经贸往来优势，熟悉当地地理环境和自然条件，积累了一定的人脉关系，从承接国家和云南省禁毒委的一些对外帮扶项目开始，逐步涉足替代事业。
　　保山市腾冲县国康贸易有限责任公司就是其中一家。2001年1月，作为腾冲县首个开展境外罂粟替代种植的企业，他们走出国门，与缅甸克钦邦的公司合资开展罂粟替代种植。“目前，我们发展草果、板栗、玉米、芝麻、橡胶等经济作物帮助缅甸当地发展经济，多年来，替代种植累计面积已近10万亩。”公司董事长李本清说，公司在缅甸克钦邦雇佣了大量的烟农，经过培训，目前已经能够熟练进行经济作物的种植养护，公司保证每天将农户的工费当天就兑现给农民，老百姓种植大烟的积极性也明显降低了。
　　在中老边境的西双版纳傣族自治州，勐腊精谷公司长期在老挝南塔省勐新县开展替代发展项目。公司与老挝南塔省政府签署了禁毒替代农业合作协议，负责74个村寨6200多人的农业替代综合开发，主要从事水稻、玉米、茶叶和马铃薯等作物种植，协助老方政府向这些从山区移民的烟农发放籽种，培训生产技术，解决了这些村寨和群众的温饱问题，提高了生活水平。经过10年的努力，该公司发展长短结合的替代项目，项目区扩大到了103个村寨近万名群众，替代示范和辐射效应不断扩大，受到了南塔省政府的多次表彰。
　　云南金晨投资有限公司在掸邦第二特区开展了橡胶替代种植项目，随着项目的不断扩大和政府的引导，许多高寒山区的烟农纷纷举家搬迁到项目区域，学习橡胶生产管护技术，在橡胶基地内种植粮食等短期作物解决口粮问题，由烟农转变成了胶农。由于迁移的群众不断聚集，项目区域内逐步形成了多个小集市，基础设施不断完善，生产生活条件不断改善。
　　目前，中缅边境的德宏傣族景颇族自治州共有22户企业在缅甸北部开展了替代种植，种植协议面积138.61万亩，已开展种植47.59万亩，种植地点主要分布在缅甸克钦邦的密支那、卡牙、石当坝、弯莫、迈扎央等地和掸邦的木姐、九谷、贵概、滚弄、皎脉等地。种植品种主要有橡胶、木薯、甘蔗、麻竹、香蕉、茶叶、玉米、芝麻、豆类及水果等农经作物，境外的政府和群众正在享受替代项目带来的实实在在的变化。
　　“据估算，我国的替代种植企业在缅、老北部累计支付劳动力工资超过3亿元人民币。在缅甸、老挝北部可以看到，替代项目开展到哪里，道路就修到哪里，替代发展带动辐射效应逐步显现。”云南省商务厅负责人说，2005年至2008年，云南省共组织替代企业198户，开展替代项目231个，累计新增替代种植面积达219.2万亩。其中，缅北118.02万亩、老北101.18万亩。替代项目遍及老挝北部七省、缅甸北部掸邦和克钦邦，主要种植品种有橡胶、甘蔗、水稻、玉米、木薯和热带水果等41个品种。
　　据不完全统计，云南省替代企业累计向缅老北部替代种植区投资11.38亿元，若投资乘数效应比按1：2.3计算，累计可产生投资效益26.2亿元。替代发展项目每年可为缅老北部新增农业生产总值达10亿元人民币。通过替代项目的开展，替代企业在当地建设了道路、桥梁、房屋、饮水工程、学校、卫生所等一大批基础设施。替代项目为老百姓弃种罂粟后的生活来源找到了新的路子，替代种植项目区烟农收入增加明显，巩固了烟农禁毒禁种的决心。缅北地区替代项下的烟农受益人群已超过13万人，人均年收入已从过去的200元左右，增加到目前的500元左右。
　　“缅甸很欢迎中国的企业前往农业合作开发，中国的企业为缅甸这个农业国家建设了很多基础设施，老百姓的生活得到明显改善。”缅甸中央合作社协会主席吴钦貌埃说。

　　危机：“金三角”罂粟出现复种反弹

　　多年来，在中国禁毒和替代发展方面，云南付出了积极的努力，取得了突出成绩。但在快速推进境外罂粟替代发展工作的同时，禁毒和替代发展工作依然面临很多新形势、新变化，有许多新情况和新问题亟待解决。
　　缅甸禁毒委和特区政府表示，由于国际毒品价格飙升、中缅林矿摩擦、缅甸克钦邦地方政府经济发展出现困难和管理不力等政治经济复杂因素的影响，部分贩毒分子铤而走险，采用预付订金的办法诱迫克钦邦第一、二特区的部分偏远山区群众复种罂粟，造成2007、2008年该区罂粟种植出现局部小幅反弹。缅甸中央肃毒委秘书长康昂说：“缅北的罂粟种植呈现出两个主要趋势：一是缅北罂粟种植面积逐年下降；二是缅北罂粟种植向不便管理的缅甸中央政府与地方政府交界偏远山区纵深转移。”
　　中国国家禁毒委组织人员对缅甸克钦邦罂粟种植情况进行实地踏查后发现，“金三角”区域罂粟复种反弹形势严峻，2009年境外罂粟复种面积超过去年的33万亩。据参与实地调查的云南省商务厅境外罂粟替代发展办公室负责人说，今年“金三角”部分原先已经宣布实现罂粟禁种的少数民族特区出现反弹，仅缅甸北部克钦邦第一、第二特区的罂粟种植面积就不低于3万亩，且呈现出规模化、专业化种植的趋势，罂粟复种反弹压力很大。
　　调查组成员在对缅甸北部民地武辖区的实地踏查中发现，克钦新民主军和克钦独立军控制的缅甸克钦邦第一、第二特区有多处大面积的罂粟种植，主要集中在云南腾冲至缅甸密支那公路两侧甘拜地到昔懂坝约600平方公里区域和云南德宏傣族景颇族自治州盈江县境外的昔马拱地区，克钦邦的葡萄、莫宁、达奈、帕敢等地均有罂粟种植。
　　云南大学国际关系研究院副院长瞿健文博士分析认为，2008年的国际金融危机以及美国将反恐重点转移到阿富汗，导致国际毒品供求关系发生新变化，是云南境外罂粟复种反弹不容忽视的外部原因。2008年的全球金融危机并未减少世界毒品市场的需求，奥巴马总统上台后将美国的反恐战场从伊拉克转移到阿富汗，使得阿富汗这个最大的鸦片生产基地产量减少，这种供求关系的变化影响到毒品价格的上涨，罂粟种植及加工的高额利润使复种有了内在的动力。2009年不仅在少数民族特区政府辖区内存在罂粟复种，而且缅甸政府军辖区内也有罂粟种植，罂粟作为牟利工具的作用进一步显现。
　　克钦邦出现罂粟复种反弹还和该地区偏远的地理环境、特殊的生产生活方式直接相关。缅甸北部少数民族特区烟农长期依靠罂粟种植维持生计，由此形成了对罂粟种植的依赖，短期内还难以从根本上改变这种生产生活方式，复种反弹的压力始终存在。由于克钦邦的地理位置较为偏远，交通不便，使得我国政府和企业实施的替代种植成本较高，投资周期长，投资回报率低，因而进入该地区实施替代种植的企业数量少，替代种植的作用在这些地区短期内难以发挥。

　　出路：多渠道解决“金三角”罂粟复种难题

　　瞿健文等专家认为，罂粟种植和复种反弹的原因是多方面的，是政治、经济和社会等多重因素的共同作用。缅甸掸邦第一、第二、第四特区继续保持了罂粟禁种的格局，2009年的境外罂粟实地踏查中没有发现罂粟复种现象，这与当地自然地理、基础设施条件较好，进入这些地区开展替代种植的企业较多，中方替代企业的投入力度较大，替代发展的成效比较显著，当地烟农的生活状况比从前有较大改善等一系列原因有直接关系。
　　云南省替代种植发展行业协会副会长李本清说，2006年4月，国家出台《国务院关于在缅甸老挝北部开展罂粟替代种植发展替代产业问题的批复》(简称《批复》)，给予了替代种植发展一系列政策扶持，主要有：一是替代项下返销商品免收关税及进口环节增值税；二是实施境外罂粟替代项下人员出入境便利化管理措施；三是对企业开展替代种植、发展替代产业向境内银行贷款给予全额贴息；四是对企业到境外开展替代种植项目，在农经作物收获前的生长期按实际种植面积给予每亩每年10元至30元的一次性补助等政策。这份作为开展境外罂粟替代发展产业的重要规范性文件，就执行情况看，总体运作机制还不够顺畅，部分扶持措施难以操作。
　　昆明吉立经贸发展有限公司从1996年就开始在境外尝试替代种植，目前在缅甸掸邦第一特区建立了罂粟替代吉立示范农场。企业在缅甸掸邦第一特区果敢和缅甸四特区开展替代种植，主要是种茶叶和橡胶等农作物。每年种植橡胶1万多亩，茶叶7000多亩，果树10万亩。公司总经理童跃旋说，第一特区主要经济作物是替代种植的甘蔗，甘蔗每年11月到第二年5月成熟收割，但是今年的甘蔗榨季都要结束了，进口指标还没有下达。
　　国家出台《批复》的同时，分别从国家禁毒经费和国家对外援助经费中为境外罂粟替代发展工作提供了每年5000万元人民币的专项资金，用于扶持境外罂粟替代发展项目。在政策的刺激下，云南省替代企业数量不断增加，投资规模和项目规模不断扩大。但由于对替代实际工作中的复杂性和难度估计不足，有关部门在设计专项资金政策时门槛过高，要求过严，出现了兑现困难等问题，替代专项资金的杠杆作用未能充分体现。
　　由于境外罂粟替代发展工作的特殊性和复杂性，加之国内金融业和保险业对境外罂粟替代发展项目风险过度考量，造成替代企业贷款难和保险难。童跃旋说，现实的情况是担保公司要求企业用固定资产反担保，企业在境外的投资不能担保。进出口保险公司要求企业有外管局批准的汇往境外的投资手续，而缅甸特区没有银行，企业都是带现金进去。
　　“这与资金政策的制度设计初衷大相径庭。”德宏傣族景颇族自治州副州长陈振冲说，国家对企业开展境外罂粟替代种植发展替代产业贷款给予贴息，投保给予保费支持，但对企业贷款投保的门槛设置较高，影响优惠政策的落实。
　　“境外禁毒替代工作存在着巨大的政治、经济和安全风险，需要一批有实力、有技术、懂管理、有涉外工作经验和有社会责任感的企业家付出大量的心血和努力才能完成。”童跃旋说，目前的状况是小企业底子薄、基础差、经营规模小，按现行政策要求难以享受到优惠；由于项目审批手续繁杂，大企业、大集团不愿意到缅甸开展境外罂粟替代种植，导致国家的优惠政策难以落实。
　　德宏州瑞丽市金星有限责任公司投资了1500万元在缅甸建有罂粟替代橡胶种植基地以及橡胶加工厂。公司办公室主任李文军说，在境外罂粟替代种植工作中，企业一般都是从自身发展角度出发开展和实施替代项目，不可能对某一区域或整个区域的作物种植进行全面科学地规划，难以在更大程度上形成规模化和产业化。
　　“替代发展缺乏科学合理的规划。”陈振冲说，“这需要各国政府间共同组织专家进行研究论证，面对‘金三角’特殊地理环境、生物资源、矿产资源及人文资源与政治经济环境制定一个全局性的科学合理的总体发展规划来指导工作的有序开展，以利各个替代种植实施区域根据总体规划制定具体的、切合实际的实施计划。”
　　云南省有关方面表示，替代发展是一项长期艰巨的工作，不可能“毕其功于一役”，需要长期打算，需要国家给予云南更多的指导和政策支持，才能全面完成境外罂粟替代发展各项任务。