地方积极性激励与制约缺一不可
    2010-04-27    叶建平    来源:经济参考报

    中央与地方的博弈,在土地问题上表现得尤为激烈。
  中央的意图非常明确:一要保护耕地规模,从而保证全国的粮食安全;二要保护百姓利益,从而保证社会的长治久安;三要保护建设用地,从而保证经济有一定的稳定增长。而地方的考虑主要是两个:地区增长与政府业绩。对此,地方需要有足够的财政收入来支撑。
  1994年分税改革之后,地方的事权相对扩大,财权相对缩小,于是卖地成了地方政府增加预算外收入的主要手段。为了更好地卖地,地方动用了各种名目,使出了浑身解数,在不断扩大城市规模、改变城市面貌的同时,也带来了大量的问题——
  一是百姓利益受损。从这些年的实际情况看,地方上凡是涉及到农地转用、城市拆迁的问题时,百姓上访、警民冲突、干群矛盾总是不断。地方政府为获取资本的青睐或政绩的提升,动辄强行圈地、低价出让、克扣补偿,使百姓遭受了巨大的利益损失。虽然新的城市房屋征收与补偿条例已经出台,但从目前的情况看,损害百姓利益的事情仍时有发生。
  二是市场风险加大。拿地的开发商以土地作抵押,自然可以最大程度地撬动信贷。地方政府、开发商和银行三方合谋,无风险套利,成为流动性泛滥的渊薮。地方保护主义的盛行,在重复建设、浪费资源的同时,也延缓了全国统一大市场建设的进程,对市场经济的完善造成了损害。
  三是中央威信受损。地方政府在土地问题上的随意转用、瞒报虚报和巧取豪夺,不仅影响了上情下达,阻碍了中央政策的执行,而且扭曲了官员的形象,损害了中央政府的权威性。对此,温家宝总理有过多次敏锐的告诫:官员腐败、通货膨胀和分配不公,严重的话可以危及政权的巩固。
  不可否认,地方与中央的适度博弈是有益处的。这种适度博弈,可以调动地方政府的积极性和创造性,让地方政府能够因地制宜地贯彻执行中央的政策。这种适度博弈,还能改变中国经济单纯靠中央政府一台“发动机”推进的局面,让多台地方政府的“发动机”共同参与、共同推进。
  但是,过度的博弈则是一种危害。地方政府如果过度考虑自身利益,在“上有政策下有对策”的指导思想下,目光短浅,瞒天过海,饮鸩止渴,竭泽而渔,那就是一种不稳定因素。
  所以,从发展大计出发,既要调动地方积极性,又要制约地方的盲目冲动,我们需要建立一套更加科学合理的利益分配体系。在争议最大的税收领域,可以考虑重新划分现有税种的征收主体,比如在土地方面,通过经常性的房产税,直接为地方政府增加税源。这样,地方政府就不必再为能够一次性收取地租而绞尽脑汁,其职能就有可能真正实现从生产向服务的转变。
  其次是建立更加科学合理的政绩考核体系。这是一个老生常谈的问题,但迟迟难于落实在实际工作之中。时至今日,政府推动型的经济增长方式确实应该歇歇了,应该让市场内生型的增长方式尽快上位。政绩考核的重点,也应该完全转到市场监管、社会服务、环境保护和公共产品的提供方面,GDP至上、速度至上的观念必须改变。
  第三是建立更加科学合理的政府监督体系。仅仅依靠中央来监督地方政府是不现实的,应充分发挥人大、舆论和群众监督的能量,把政府的一举一动都置于众目睽睽之下,并让正义做主导、法律唱主角、民生成主流。

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