湖南:“四权”分离强化监督职能
    2010-08-23    作者:记者 陈黎明/长沙报道    来源:经济参考报

    湖南省审计厅创新监督模式,在国家投资的重大项目中变“秋后算账”式的事后监督为事前、事中跟踪审计,对民生政策、资金的使用情况进行追踪问效,并大刀阔斧在全国率先推行审计计划权、实施权、审理权、执行权“四权分离”,强化了审计维护经济社会良性运行的“免疫”功能。

  监督关口前移:有效防范巨额资金损失

  长期以来,审计发现的违规违法行为,多已形成无法挽回的损失。仅2007年至2009年,湖南省审计部门共查出12.8亿元各类损失浪费资金。湖南省审计厅2009年开始对国家投资的重大项目试行跟踪审计制度,创新了防范项目建设资金损失的新途径。
  湖南省审计厅厅长唐会忠介绍,湖南省2009年开始对当地开工建设的14条高速公路建设项目试行跟踪审计,派遣专业人员实时跟踪项目建设进程。一年时间里,约3.18亿元资金在审计人员的努力下得以节省。今年年初,又有15条政府投资的高速公路被列入跟踪审计范围。
  在衡桂高速(衡阳-桂阳,京港澳高速复线湖南省境内的一段)公路的一个标段,负责跟踪审计的工作人员通过监督招投标报价、对大笔资金支付进行审核把关等方式,共节约了近8000万元。负责这条高速公路跟踪审计工作的易理中介绍,通过审计人员的努力,得以及时避免浪费的资金金额,都得到了高速公路建设业主方、施工方的签字认可。而正在建设的吉怀(吉首-怀化)高速,跟踪审计小组对工程造价的审计发现,由湖南省交通规划勘察设计院设计的拱形骨架内草灌护坡设计图中,各平方含量参数存在错误,将导致工程招投标价远高于实际造价。审计人员经与设计院核对,初步已认定可核减约3600万元建设投入。
  事前跟踪审计弥补了事后审计监督方式的一些不足。参与高速公路跟踪审计的工作人员分析,大型工程建设普遍实行边建设边付预付款的形式。等工程竣工决算审计时,绝大部分钱都已花出去,损失很难追回。而事后的审计监督则面临更复杂的局面,不仅相关负责的工作人员有变动,保存存档的资料往往也很不齐全,很难摸清工程建设的真实情况。
  唐会忠分析,对在建重大项目的跟踪审计不仅可避免浪费资金,还可查漏补缺排除一些安全隐患。比如征地拆迁的补偿款项,是否及时、足额发放到户,审计小组也可发挥监督作用。湖南省委党校教授王学杰认为,跟踪审计小组扮演了完全独立于建设业主方、施工方之外的第三方监督者角色,对重大项目建设资金使用情况的监督力度更大、更彻底。

  深化审计职能:及时防止民生资金跑冒滴漏

  近年来,中央和地方出台了不少政策、安排大量财政资金保增长、保民生。这些政策的导向作用如何,制度设计是否吻合下情?这些资金的使用是否达到政策设计目标?湖南省审计厅探索建立对民生政策和大笔民生资金的追踪问效机制,从政策执行过程中及时发现问题、提出建议。
  唐会忠介绍,当地审计工作的视野已发生重大转变。有别于传统审单位为主的职能设计,湖南审计注重坚持监督与服务并重,揭露问题与促进完善政策制度并重。以此为基础,近三年湖南审计厅组织实施了30多项专项审计和行业审计。这些项目大多涉及民生,如农业保险、生猪生产资金、农民工培训资金、廉租住房保障资金等专项审计,省属医院、地方金融机构等行业审计。在审计中,不仅要看资金管理和使用是否规范有效,还要看政策措施是否执行到位。
  据湖南省审计厅办公室介绍,根据这些专项审计发现的制度缺陷、管理漏洞等,湖南省审计厅自2007年来提出了362条审计建议。根据这些建议,有关部门先后制定和完善了水资源费征收管理、地方储备粮管理、中小企业发展专项资金管理、水库移民资金管理、矿产资源专项资金管理等百余项管理办法。一些部门只管发放资金,不问实际效果的局面得到改善。

  首创“四权分离”:部门履职更加高效廉洁

  为更好发挥审计经济社会“免疫系统”功能,湖南省审计厅在全国率先尝试审计计划权、实施权、审理权、执行权“四权分离”,形成审计决策权、执行权与监督权既相互制约,又相互协调的权力结构和运行机制,以堵住谋私环节,提升审计执行力和公信力。
  唐会忠介绍说,几十年未变的审计业务机构设置和管理模式已暴露出诸多弊端。以前,一个审计项目从制订计划、开展审计前调查、制订方案、现场审计、编写报告,再到审计定性、处理处罚、审计执行,都由同一个审计业务部门、同一批工作人员全程负责。且相关处室长期固定负责有关单位的审计任务,难免有谋私之嫌。所谓“四权分离”,则将审计职责和权限划分为“计划”、“实施”、“审理”、“执行”四大部分,并将审计机关的内部机构设置对应划分成四类,形成四类部门各司其职、相互监督的审计运作机制。
  湖南省审计厅综合计划处副处长程安怀介绍了“四权分离”改革后的变化。此前每年的审计计划,均由各个处室自行决定。而改革后,全厅每年的审计计划都由综合计划处负责,处里专门建立被审计对象基本信息资料库,并通过网络调查、走访等多种途径了解社情民意,立项论证后制定。
  “四权分离”对审计质量进行有效的内部监督,割断了审计组与被审计单位的经济联系。记者了解到,一个审计项目是否有成效,审计结果是否客观公正,都要通过审理部门审查复核,由执行部门跟踪反馈。审理部门审查后认定不合格的审计项目,可派工作人员重新审计,并对审计小组追责。2007年以来,纪检监察部门共走访和回访146个被审计单位,40多次进入重点审计项目的审计现场,均未发现违反审计纪律的行为。
  审计的力度和效率随之提高。2007年以来,湖南省审计厅共查出74.8亿元违纪违规资金,其中“小金库”性质金额达2亿元。湖南省审计厅测算,实行改革后审计项目的完成时间基本控制在25个工作日之内,每个审计项目平均节省约60%的工作成本。

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