焦作市财政局局长申相臣说，“小金库”、“账外账”等财政资金体外循环，是造成领导干部经济犯罪的重要原因。但是，任何领导要想贪污、挪用、截留公款，甚至公款吃喝，不通过会计办不成。而会计对本单位有人身依附，不敢不听领导的。所以，要想预防领导干部在财政资金上腐败，必须首先管住会计、不做假账，财政资金全部“入笼”。财政局通过公开招考，然后委派的会计，组织关系、人事编制、工资待遇等全部由财政部门统一管理。
　　财政部财政科学研究所所长贾康说，1998年我国提出建设公共财政，中央层面的探索还在进行，地方层面却积极活跃。焦作在这方面走在了全国的前列，在诸多制度创新方面“敢为天下先”，堪称中国公共预算改革的标杆。

账目只要不合理，肯定要退回去

　　焦作市从每年例行的财税检查中发现，行政事业单位使用财务资金的违纪面，从1985年的30%，上升到1997年的52%，违纪数额同样直线上升。1999年，焦作市开始在全市推行会计委派制度，取消市直行政事业单位的所有会计和银行账户。财政局在全市设立14个会计工作站，集中委派78名会计，负责310个行政事业单位的财务工作，代替原来分别属于各部门的660多名会计。每个单位保留一名负责到会计站报账的人员。短短几个月时间，市直机关共被清理出包括“小金库”在内的闲置、沉淀资金2亿多元，这个数字几乎是2000年焦作市本级财政的1/3。
　　焦作市会计委派中心第一会计站负责焦作市委18个预算单位。包括站长在内的6名会计，集中在一个不足20平方米的房间里工作。记者在“焦作市会计委派管理中心拒付各类违规开支情况统计薄”上看到：
　　“7月4日，拒付焦作市委统战部差旅费1070元，原因是标准错误。
　　7月8日，拒付焦作市纪委餐费120元，原因是票据不对。
　　7月9日，拒付焦作市委组织部3093元，原因是票据不对。
　　7月15日，拒付焦作市证券办7200元，原因是票据上显示的收款单位与印鉴单位不符。……”
　　会计站副站长徐小霞曾经在焦作市广电局、地矿局、有线电视台等多个部门担任会计，焦作市财政改革后，她通过考试到了财政局。
　　她说：“以前，所有的财务往来、报销、转账，都是领导说了算，不敢不听啊。现在不一样了，我们是财政部门委派的会计，必须服从财政局的管理规定和要求。所有来报销的账目，只要不合理，不管是哪位领导批的字条，肯定要退回去。”

从市委书记到刚工作的大学生收入一目了然

　　近年来，许多省、市在当年的地方“两会”上，都要推出“为民解决的十件实事”，将财政资金向民生领域倾斜。但是，政府单方面决定的“十件实事”是否就是百姓最迫切希望解决的事情？
　　焦作市的作法与众不同。2007年底，焦作市政府通过征求各职能部门的意见，列出了60项和百姓密切相关的项目，放在网上让大家投票，最终根据得票多少选出了10项，得到了百姓的好评。
　　以往，焦作市针对全市5家医院，每年要拨付1000万元的卫生服务专项资金，用以缓解百姓看病贵问题。但是，定额补助的方式由于没有激励机制，医院产生了等待补助的惰性，在降低费用、改善服务方面缺乏动力。
　　今年，焦作市政府根据百姓、专家等多方面的意见，将这一卫生服务专项资金提高到1500万元，但将5家医院平均分配，改为依据医院全年门诊人数、服务水平、群众满意度等十大指标综合考评后，排出先后次序，根据名次决定分配数额。这一办法的改变很快调动起了医院的积极性。
　　在焦作市教育系统工作的顾报国说：“以前，我们单位每年花了多少钱，花到什么地方，我想知道都很难，不是本单位的人就更不用说了。现在，财政信息公开平台上全都公布出来了。”
　　在焦作市财政信息公开平台，可以轻松地查到焦作市各个预算单位的支出明细表。上到市委书记，下到刚参加工作的大学生，每个月的工资收入一目了然。
　　在整个预算编制的过程中，专家论证和社会听证阶段，是两个格外重要的环节，参与者的合理意见可能直接影响预算项目和资金。听证会形成的听证报告，在政府网站上公开刊发，接受社会监督，增强公众对政府预算的参与性。
　　财政部财政科学研究所所长贾康说，听证会是百姓参与财政预算的主要方式，而参与式预算则是推动公共财政改革的突破口。

“单位花钱不见钱，财政管钱不花钱”

　　要想保证财政资金的安全性、完整性，仅仅管住会计、管住账本还远远不够。焦作市财政局创新制度，把所有财政资金全部纳入预算管理，实行了国库集中支付、项目评审、专家论证、社会听证、人大公审等公开透明的管理制度。这些制度和会计委派制度，环环相扣，相互补漏，为财政资金编织了“完全网”。
　　焦作市收缴了市级所有预算单位的银行印鉴，由委派会计统一掌管，按照制度规定的程序和办法，为预算单位提供会计服务。也就是说，这些预算单位，已经失去了在银行开设账户的法人资格。如果一些单位想挪用资金，连银行手续都没有。以往，焦作市一些单位或者领导被查出贪污、挪用公款等案件时，资金已经损失了。现在，关口前移，提前堵住贪污、挪用、截留的渠道。
　　焦作市要求党政部门超过1万元的购买项目，必须通过政府采购。采购部门通过严格程序采购后，由财政预算执行机构直接将款项汇至供货商账户。预算单位工作人员的工资、福利等经费，也由财政预算执行机构直接汇至个人账户。
　　焦作市财政局办公室主任任立宏说：“对于预算单位而言，人员工资、办公经费和政府采购的资金，占总资金约80%。我们通过国库统一支付制度和政府采购制度，首先保证这些资金，不会因为环节多、水渠长而跑冒滴漏。其余约20%的运转经费，由单位自主，但是财政部门仍然要全程监督。”
　　对于一些具有行政执法权的单位，焦作市实行收支两条线的办法，使罚没款项直接进入国库或者财政专户，无法设立“小金库”。以公安局罚款为例，由于公安局在银行没有账户，财税管理机构通过票据管理，使所有罚款必须缴入财政非税收入指定账户，使财政资金无法“体外循环”。
　　焦作市财政局副局长张继东说：“根据预算分给单位的钱，仍然归单位使用。财政局只是通过一系列的制度，预防贪污、挪用、私分、截留等行为。我们称之为：单位花钱不见钱，财政管钱不花钱。”焦作市去年财政支出74亿元，90%的资金都是由国库统一支付。

领导干部的经济犯罪率大幅下降

　　一系列制度的实施，焦作市行政事业单位无法再做假账，难以设立“小金库”，各项财务数据、明细，规范真实，使焦作市财政预算的科学性、财政资金的利用效率明显提高。焦作市纪委和检察机关统计数字对比显示：领导干部经济犯罪立案总数、涉案金额均大幅下降。立案总数从1999年的8起，下降到2007年的2起，涉案金额从1999年的580.5万元，下降到2007年的13万元。
　　焦作市纪委监察局惩治和预防腐败办公室副主任张宝金说：“近10年来的实践证明，财政制度创新，有效遏止了行政事业单位领导干部，对财政资金随意使用的现象。铲除了腐败的条件，预防了腐败行为。领导干部的经济犯罪率大幅下降。”
　　焦作市检察院反贪局副局长李振华说：“焦作市财政改革创新推行的一系列制度，彻底改变了过去行政事业单位财政资金，很容易被领导干部贪污、挪用、截留的局面。现在达到了想贪污都困难的效果。”

公共财政改革推动民主进程

　　根据我国现行的财政制度，给政府职能部门拨款的数量，一定程度上掌握在市长和主管市长的手中。政府职能部门的申报数额，往往是水涨船高地惯性增长。而财政部门在预算编制的过程中，拨款数额的弹性很大。在许多地方，每到申报预算的时候，政府职能部门的负责人都开始忙于找市领导或者财政局，希望在预算多安排资金，和财政部门讨价还价。
　　公共财政的实施，要求所有财政资金必须经过政府预算，公众的参与又使这些资金的分配和流向透明化、科学化，减少了资金分配的随意性。
　　焦作市原常务副市长李中哲说，焦作公共财政改革明显削弱了市长对于财政资金的支配权和随意性，这种改革从根本上使百姓的民主权利得到实践，促使政府向真正的服务型政府转变。
　　十年来，焦作财政收支总规模增长6倍多，人均财政收支水平跃居河南省前三名，提升5个位次。2007年，全市地方财政一般预算收入46.5亿元，人均一般预算1359元，比河南省平均水平高出479元，人均一般预算支出2108元，比河南省平均水平高出530元。