财政部近日下发加标“特急”字样的文件，要求坚决制止正在发生的地方财政违规担保向社会公众集资的行为，严禁出现新的类似行为。违规担保、非法集资，本来就应该被制止，财政部的特急文件因此耐人寻味。
　　此事的背景是，自2008年金融危机以来，中国推行了规模巨大的经济刺激计划，在4万亿经济刺激计划中，新增中央投资共11800亿元，占总投资规模的29.5%，主要来自中央预算内投资、中央政府性基金、中央财政其他公共投资，以及中央财政灾后恢复重建基金；其他投资28200亿元，占总投资规模的70.5%，主要来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业(公司)债券和中期票据、银行贷款以及吸引民间投资等。地方财政要承担的比例不小。
　　所以各个地方政府需要为缓解财政压力而施展奇招，以地方财政作为担保来筹集资金就是其中一招。当然，这的确是一个违规的做法。财政部的特急文件也指出，《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第五条规定：“未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。”地方财政显然并不具备这一资质。
　　那么，何以地方政府会明知不可为而为呢？并且，地方政府选择发债而非财政担保融资，同样也可以满足融资的需求，为什么不发债呢？事实上，除了各个地方的政府债之外，作为地方政府融资平台的城投公司发债在经济刺激过程中也是呈井喷式增长。发债的确是地方政府的首选。不过大量的“城投债”及隐含其中的问题，也导致监管层的担忧，从而收紧了监管要求，提高了发行“城投债”的门槛，这就导致地方政府难以进一步通过发债来获得所需要的资金。而政府债的规模是中央配给的，因此没有多大的腾挪转移空间。也正是如此，才导致了地方政府在财政吃紧的情况下，想出各种财政担保融资办法。
　　可想而知，如果进一步维持原有的刺激计划，同时在地方政府发债方面没有松动，就可能会造成两种后果，一种是地方政府违规融资，另外一种是地方政府通过其他手段与民争利。究其根本，是因为经济刺激计划并没有正视地方政府的利益，而地方政府却又是整个经济刺激计划中的重要一环。中央与地方的分税制度、财政支出体系以及权力分配结构，都造成了目前的地方政府无法缓解其财政压力。
　　在这种情况下，为了避免地方政府违规融资或者变相挤压地方民众之利，不妨考虑放开地方政府发债的规模，在加强监管“城投债”的同时，让地方多发“政府债”。这样做的好处是，在不增加中央财政负担的情况下，一方面缓解地方财政的负担，另一方面也使得地方政府因为负债而对地方更加负责。如此一来，不仅有助于增强地方自治的能力，也有助于减轻垂直监管的压力。

(作者为上海金融与法律研究院研究员)