提要

　　目前，保增长，扩大内需，加大基础设施建设力度，防止经济继续下滑，已成宏观经济政策的主调。面对中央4万亿的投资计划，各地都在奋力拼抢，上报的投资规模大大超过中央的盘子。这种竞相攀比扩大投资规模大搞基础设施建设的现象，不能不令人有所担忧。在实际工作中如何按照优化结构，提高质量的要求，防止盲目扩张和重复建设，把加强基础设施建设这项工作做好，还有一些基本理论和政策问题尚需思量。本文的基本观点是基础设施建设必须坚持均衡论。

　　基础设施部门不能脱离开直接生产部门而孤立发展。基础设施部门和直接生产部门之间的关系问题，是社会经济生活中最重要的比例关系之一。直接生产部门主要是指直接生产工农业产品和劳务产品的部门，而基础设施部门则是指为一切生产部门和社会生活提供公共用品和必要服务的行业。包括各种水陆空交通、港口、电讯、邮政、电力、能源、大的水利工程、工业用水等。基础设施部门与直接生产部门之间的关系，究竟应该是一种非均衡发展关系.还是一种均衡发展关系，有必要认真研究一下。

　　一、“压力论”和“诱发论”都有片面性

　　长期以来.我国在理论和实践上是遵循非均衡发展的逻辑行事的。这种逻辑可用有的学者早已描述过的“压力论”和“诱发论”来加以概括。(杨叔进：《经济发展的理论与策略》，江苏人民出版社1983年版。)持“压力论”观点的人认为.应该优先发展直接生产部门，等到这类生产部门发展到一定程度，对基础设施部门产生“压力”时，再发展基础设施部门。在上个世纪80年代以前很长的一段时间里，我国片面发展加工工业，基础设施建设严重滞后，形成诸多瓶颈制约，与这种“压力论”指导思想不无关系。持“诱发论”观点的人认为，应该优先发展基础设施部门，有了它，就会“诱发”直接生产部门的建立。这种“诱发论”在近些年来似乎很有市场。例如，上个世纪90年代以来，有些地方滥建开发区，大搞“七通一平”，声称“筑巢引凤”就是一例。另外，在反周期的经济扩张背景下，很不适当地宣称大规模修路的作用和好处，亦是欠妥当的。1998年和当前的扩张举措就有这种倾向。
　　现在看来，这两种观点都是片面的。“诱发论”的结果必然是大量资金投放到基础设施部门，这就可能造成大量的闲置公共用品。直接生产部门由于相对落后而不能充分利用这些服务能力。在直接生产部门发展起来之前，这种情况至少要持续一段时间，在经济上会造成很大损失。例如，在运输量还没有达到有必要建造一条公路之前，就把公路建好，结果很少使用，也得不到足够的维修保养。这种闲置服务能力显然是资源的浪费。如果把这些资源用于其它产业，可能发挥更大的效益。“压力论”也是不可取的。因为基础设施项目一般都是大型工程，建成需要相当长时间。例如电力投资，至少要两三年才能见效，大的水力发电站建成需要五至七年，甚至十几年才行。如果一定要等到直接生产部门对这类需求产生很大“压力”时再来兴建，那就已经晚了，不管采取什么补救措施，都会造成很大的浪费。例如，由于电力不足，工厂停工停产；交通紧张，货物不能及时运到使用地点，一时又无法改变这种状况。
　　总之，“压力论”主张优先发展直接生产部门，“诱发论”主张优先发展基础设施部门，其结果都是造成两部门之间的非均衡发展，导致部分生产能力和公共设施的闲置和浪费，因而是不可取的。

　　二、两部门均衡发展原则不可违背

　　为了减少经济损失，取得较好的经济效益，处理两部门的比例关系应当坚持均衡发展的原则。所谓均衡发展，其含义主要是，基础设施部门与直接生产部门互相适应，互为条件，基础设施部门能为直接生产部门提供良好的服务和保障，直接生产部门的发展要充分考虑到基础设施的承受能力。使二者的生产能力都得到最大限度的发挥。要贯彻均衡发展的原则，必须不断地从动态上正确估价这两个部门的发展情况，对各种项目的投资计划及时进行调整，使单项投资计划符合两部门均衡发展的总体要求。
　　这里关键的问题，主要是根据直接生产活动的预期增长或计划增长情况，对交通运输、动力和其它基础设施的未来需求进行预测。这种预测越科学，越符合实际，实现均衡发展的可能性就越大。以电力为例，某一经济区对电力的需求是逐渐增加的，增加的幅度取决于直接生产部门的发展情况。直接生产部门的投资越多，对动力的需求越大，需要增加的电力生产的幅度也就越大。因此，建电厂或电站必须预测对电力的需求。
　　这种预测不能停留在某一时点上，必须对一系列时点作出系统估价。这就是说，要有长远打算，预测到10年、20年后对电力的需求大致要增加到什么程度，然后计划电厂、电站的建设。每隔几年有几个电厂、电站建成才能适应需要。对电力消费的预测，可以根据电力消费的构成，分析居民户、工业、运输、农业的投资和发展情况，并且估计到将来对电力的需求弹性，从而确定不同时期电力部门的发展速度。这样，就有可能作出一个比较符合实际的电力发展规划。这种方法，原则上也适用于交通、电讯、邮政等基础设施部门。
　　为了较好地实现两部门的均衡发展，必须根据它们很不相同的建设周期把握投资的节奏和规模。一般来说，直接生产部门的建设周期相对要短些，而基础设施部门多半需要较长的孕育期，而且需要大量投资，投资的回收期也很长。因此，在发展基础设施部门时，必须有战略眼光，制定长远规划，根据不同时期和阶段社会经济发展的需要，有计划有步骤地进行投资和建设。如果在经济发展中不能正确处理两部门比例关系，就会带来一系列严重后果。相反，如果基础设施部门的发展超过了实际经济需要，也会造成很大浪费。

　　三、重点是解决基础设施相对短缺和结构性短缺问题

　　我国基础设施全面短缺的状态一直持续了二十多年，直到进入上个世纪九十年代以后，才逐步有所缓解。在九十年代初期以前，货运不畅，交通拥挤，拉闸限电，“停三开四”，通讯闭塞，水利失修等现象到处可见。基础设施的所有部门几乎无一例外地都不能满足社会发展的需要。不仅在经济扩张时期是这样，就是在经济收缩时期，也仍然如此。但是进入九十年代以后，情况有了很大改变，基础设施已经不再全面短缺，在许多领域出现了相对过剩。铁路有许多区段的运输能力闲置而安排不出去，港口互争客户以避免吞吐能力的闲置和浪费，航空公司的机票“打折”大战有时几乎达到白热化程度，有些电网的供电能力已经超过了实际需要，居民安装电话不再需要排队等候。
　　所有这些情况提供的信息表明，基础设施全面短缺的时代已经结束了，我们现在和将来所面临的问题是如何解决基础设施的相对短缺和结构性短缺的问题。处理全面短缺和处理结构性短缺的思路和方法是不一样的。在全面短缺背景下，投资领域和投资项目的选择相对来说是不很重要的。因为无论把有限的资本投向哪里，都会取得明显的直接投资效益和外部效应。而在结构性短缺背景下，投资领域和投资项目的选择既是一件非常重要的事情，也是一件颇费思量的事情。如果投资领域不当，项目选择不合理，就不能取得预期的投资效果，而且可能造成巨大浪费。
　　在结构性短缺背景下，进行基础设施建设必须突出重点，有所选择，把填补短线放在首要位置。所谓短线，既包括现期短线，也应包括预期短线。现期短线是指那些现在就已经不能满足社会需要而明显滞后的基础设施部门、环节和项目。预期短线则是指那些暂时能够满足需要，但是随着社会经济的发展和进步，或短或长的一段时间之后便不能满足社会需要的基础设施产业。由于基础设施项目建设周期长，在短缺没有发生之前适宜的时间内就必须做好填补短缺的准备。
　　基础设施建设填补短线，在具体决策时应慎重做出如下几种选择。一是行业选择。有的行业发展到一定程度后，逐步接近成熟期，其供给能力基本能够满足社会现期和预期需要，就不宜再实行全面扩张政策，而应控制规模，重在提高运行质量上下功夫。二是区域选择。基础设施建设的区域布局，要把因地制宜发挥区域优势与缩小区域差距两个目标有机结合起来。基础设施投资适当地向中西部欠发达地区倾斜，这在一段时间里是可以理解的。但一定要把握好倾斜的度。要充分考虑那里直接生产部门的实际需要。脱离实际需要的过度投资只能造成闲置和浪费，而不能帮助那里加快发展。
　　发达地区由于直接生产部门发展快，因此对基础设施部门也会产生新的需求，对这种客观需求不能人为地加以抑制。三是项目选择。加强基础设施薄弱环节的建设，最终要落实到项目选择上。对投资的部位和环节要进行细化论证，保证把有限的资金用到刀刃上。比如电力部门，有些地区不是电站少，发电量不够，而是电网老化，设备陈旧，影响了安全有效供电。对于这样的地区，对电网进行更新改造则是当务之急。另外，在项目选择上，应优先考虑那些尚未完工的在建项目和前期论证理由充分的项目。要坚决遏制盲目上马项目和拍脑袋工程。

　　四、面向未来的超前发展当有限度

　　由于基础设施项目建设周期长，在很多情况下不能等到实际需求压力已经很大时才开工建设，必须未雨绸缪，提前做好准备。基础设施的这种超前发展，只要提前量适宜，与潜在需求基本相吻合，就不违背两部门均衡发展原则。因为我们所说的均衡发展，是一种积极的动态均衡，而不是消极的静态均衡。
　　但是，基础设施项目的超前发展，是否应有合理的限度呢？回答是肯定的。如果超过了财力、物力、人力的承受极限，超过了直接生产部门的潜在需求，这种超前发展就是不合理的。据库兹涅茨估计，在世界的许多国家中，交通运输服务在国民生产总值中所占的比例，是随人均收入水平而异的。在战后年代，低收入国家为4.4%，中等收入国家为7.4%，高收入国家为9.7%。(库兹涅茨：《经济增长六讲》，第43～4 7页，约翰·霍普金斯大学1959年版。)国家或地区的经济发展水平越高，综合经济实力越强，越有可能拿出更多的钱去加强基础设施建设。我国在一穷二白的基础上起步搞工业化建设，其初始阶段必然把有限的资金更多地投向周期短见效快的直接生产部门，宁肯忍受基础设施短缺的煎熬。这是不得已而为之。
　　经过三十年的改革开放和高速发展，我国的经济实力有了很大增强，目前又有很多闲置生产要素未发挥作用，这就为大规模改善基础设施状况提供了机遇和可能。但是，我们也必须清醒地看到，我国的财政状况并不是很理想，尽管每年财政收入都有大幅增长，但增加支出的压力也越来越大，目前又出现了经济下滑、财政减收的情况，财政赤字和举债规模肯定会越来越大。因此，政府拿不出更多的钱来搞基础设施建设。目前所拟定的大规模基础设施投资计划，恐怕主要是通过增发国债来筹集资金的。一旦大批项目开工，其后续资金需求将形成强大压力，在若干年内都不是一件轻松的事情。因此，我们切不可以认为敞开口子搞基础设施建设是件很容易的事情。前几年，有的地方在“要想富，先修路”的口号下，不切实际地大搞公路建设，搞得地方财力枯竭，债台高筑，民怨沸腾，实不可取。我们应当记住这样的教训。
　　有人认为基础设施只要建起来，总会有用，即使现在不用或用得少，将来也会大有用场。还有的人把基础设施项目对地区经济发展的牵动作用描写得过于理想化。某某公路一旦修通，就会形成几个什么“经济带”，建成多少个“开发小区”，随之财源滚滚而来。其实。哪有这么简单的事。基础设施建起来之后，能不能有效带动当地经济发展，起码要受到以下三个条件的制约。一是资源潜能怎么样。路修通了，电也有了，能不能生产出有竞争力的产品，还要看资源状况。如果资源匮乏，没有开采和利用价值，难以找到依赖资源优势的开发项目，还是形不成有效产出。二是市场前景怎么样。在市场经济条件下，生产出来的东西只有卖掉才有效益。虽然凭借已有的基础设施和当地资源能够生产出一些产品，但这些产品技术性能和成本控制是否处于先进地位，是否能够占有市场份额，则是“惊险的一跳”。如果这一“跳”不成功，还是要摔个半昏。三是人文环境怎么样。经济发展离不开基础设施这样的硬件建设，同时也离不开人文环境这样的软件建设。如果有了硬件而无软件，比如文化落后，劳动力素质低下，管理和技术人才缺乏，办事效率低，社会风气不正，即使筑好了“巢”，也不会引来“凤凰”。前些年滥建开发区，盲目投资造成巨大浪费的教训，我们应当牢牢记取。
　　总而言之，基础设施的超前发展不是无条件的，而是有限度的，不能凭浪漫的想象去描绘基础设施对经济增长的牵动作用，要对当地资源优势、市场竞争力、人文环境等因素综合加以分析论证，科学地确定基础设施投资的规模和节奏。

(作者单位：中共大连市委党校)