2008年12月14日，中改院“2009’增长与改革”形势分析会在北京举行。会议由中改院院长迟福林教授主持。来自国家发展和改革委员会、财政部、国家人口和计划生育委员会、国务院发展研究中心、中央党校、国家行政学院、北京大学、清华大学、国家开发银行等单位的50多名专家学者出席了会议。

　　一、 客观分析金融危机背景下的改革形势

　　与会专家指出，在国际金融危机背景下，宁可把我国宏观经济形势面临的困难估计得严重一些，也决不能掉以轻心。与此同时，不能把我国当前的问题简单归结为金融危机所造成的影响。根源还在于自己内部，在于我国的发展方式存在突出缺陷，需要进一步加快改革。
　　国际金融危机及全球经济衰退对我国产生的影响将会持续较长时间。有专家认为，要客观估计金融危机所带来的影响。从当前形势看，美国的次贷危机还没有渡过“急救期”，其实体经济的发展态势很可能走向“大L型”，持续较长时间。因此，国内的准备要更充分一些。有专家指出，当前我国面临的问题是国际经济周期和国内经济周期的重合导致的经济下行加速。比如，今年11月的宏观经济走势都是陡降的。从国际危机对我国的影响看，现有的直接影响并不大，但是全球的经济衰退才刚刚开始，必将产生实质性影响，并且一定不是短期的。有专家强调，对当前形势的判断存在三种错误倾向：一是低估国际金融危机，包括低估美国金融危机的严重程度，低估对我国经济尤其是沿海经济的影响；二是把当前经济形势的恶化全部归因为国际金融危机；三是把当前经济形势的恶化归因于宏观调控。这三个倾向需要引起关注。
　　从国际经验看，应对金融危机需要加快改革，实现发展方式转型。有专家指出，从美国大萧条的历史看，应对宏观经济面临的问题，必须顺利完成从生活必需品时代向耐用消费品时代的转型，否则就会产生大问题。当前，我国正处于这一关键转折点，社会结构和社会制度都要做好充分准备。在社会结构上，需要有一半以上的人居住在城市，并且形成以中产阶层为主的城市社会结构；在社会制度上，需要有完善的社会保障以及以月薪为代表的常规性收入的增长。如果这些条件不具备，我国的发展方式就难以转变。有专家进一步指出，我国经济发展方式难以转换的问题在于：一是目标问题，我们更多地是注重GDP的增长，而不管GDP是如何增长的；二是我们更多地是为生产而生产，没有真正把消费作为生产的目标；三是政策体制偏向生产，忽略消费者，生产者主权高于消费者主权。也有专家认为，过去我国经济的快速发展，关键在于抓住了经济全球化和廉价劳动力的红利。但这次金融危机表明，全球化红利开始递减。下一个30年的发展，再仅仅依靠这两个因素是不可能实现的，必须转变发展方式，提高创新能力，才能在国际市场竞争中取胜。
　　要充分利用国际金融危机下“发展倒逼改革”所带来的动力，推进新阶段的改革。有专家指出，当前我国宏观经济的困难暴露出在经济高速增长下所掩盖的制度性问题。要解决这些问题，必须推进改革，把保发展、促增长和深改革有机结合起来，尤其要防止以保增长为名，放缓改革进程。有专家认为，98年扩大内需的成功，不仅在于积极的财政政策，更重要的是推进了相关领域的改革，包括深化国有企业改革、外贸体制改革、住房制度改革、国有银行改革等。有专家进一步指出，最近中央出台的一系列政策，有助于缓解当前经济困难，但解决深层次问题的关键仍在于推进改革，而我国的改革似乎陷入了一个“悖论”：在经济形势较好的时候，改革没有动力；在经济形势较差的时候，忙于保增长，无暇顾及改革。这使体制性、机制性问题难以得到解决，并不断积累，最终将对经济产生重大影响。此外，也有专家从当前我国面临的社会矛盾角度分析，认为当前我国各种矛盾交织在一起。解决这些矛盾，客观上要推进改革，具体地，通过市场化改革解决经济领域矛盾；通过公共服务体制建设解决社会领域矛盾。

　　二、 以保增长为目标有效推进全面改革

　　与会专家认为，中央经济工作会议把保增长作为工作的重点。要实现这一目标，必须深化改革，消除发展中的体制机制障碍。
　　以一项改革突破带动其他领域改革的时代已经过去，需要推进全面改革。有专家指出，我国下一步改革的任务和前30年改革的任务已经明显不同。过去30年改革的任务主要是在经济领域。新阶段改革的任务和范围已经大大拓展，不仅包括经济体制改革，还涉及文化体制改革、政治体制改革，以及环境体制改革等，可以归纳为“奥运五环式改革”，需要较长的时间。有专家进一步指出，新阶段的改革具有明确的结构性特征，一定要配套推进。过去那种抓住突出矛盾，通过解决这个矛盾带动其他领域突破的改革方式已经难以奏效。因此，面对结构性矛盾，需要推进结构性的综合配套改革，重点推进关键领域改革。
　　积极推进价格形成机制改革。有专家指出，价格改革不是简单的控价和调价，而是要在市场供求关系基础上形成价格。在此基础上，有专家强调，当前最急迫的是推进资源价格改革，包括通过开征燃油税理顺油价，逐步放开理顺粮食价格，完善人民币汇率形成机制。只有市场化的价格形成机制，才是促进节能降耗减排、结构优化的杠杆，其他的调整都是短期的，都无法提供长期的体制保障。
　　实现垄断行业改革的新突破。有专家认为，明年应该着力推进垄断行业改革。过去30年的经验表明，竞争性部门的改革相对较快，发展较好；但垄断行业改革比较滞后，有些方面甚至没有破题。也有专家指出，在这次中央扩大内需的四万亿投入中，基础设施占45%，其中第一位的是铁路投资，但我国的铁路仍然以传统体制为主。如果不打破铁路垄断，引入社会资本，投入铁路的几万亿资金就有可能难以得到有效利用。因此，垄断行业改革应以铁路的突破口。
　　拓宽财税体制改革的思路。与会专家认为，财政体制改革的关键在于理顺公共收入和调整公共支出结构。在公共收入方面，一是要推进税收体制改革。有专家指出，现在只提减税并不妥当。税制改革应该是既有减税也有增税，后者以环境税为代表。二是债务管理体制。如果不理顺地方债务管理体制，有可能引发地方债务危机。需要在适当的时候考虑放行地方债。三是收费体制。有专家调研发现，地方政府加大收费力度，以弥补经济下行导致的税收减少，加大了企业负担。在公共支出方面，有专家认为，要防止在实施积极财政政策的时候转变公共财政思路。为此，需要继续按照公共财政理念强力推进改革，由过去建设性财政向公共财政转变。此外，有专家也提出，应当通过财政体制改革增强基层政府提供公共服务的能力。重点应研究省以下政府间财政管理体制的改进和完善办法。
　　以放开民间金融为重点推进金融体制改革。有专家指出，我国中小企业资金链紧张根源在于它们难以从现有的银行体系中获得贷款，而我国民间金融发展滞后。因此，金融体制改革的成效，关键要看中小企业能不能贷到款。也有专家指出，经验表明，国有银行与大型股份制银行无法为农村提供金融服务，其根源在于控制风险和公益性、政策性之间的内在矛盾。农村金融的出路在于发展民间金融，要放松村镇银行必须有国有银行作为股东的限制，以加大农村金融供给。对于政策性银行改革的问题，有专家提出，国家的战略往往需要政策性金融的支持。当前的经济形势正是政策性金融发挥作用的时候，现在把它们商业化，难以达到当初设立的目的。

　　三、 把扩大内需、调整结构作为新阶段改革的重点

　　与会专家认为，保增长的重点是扩大内需，尤其是刺激消费需求。为此，需要加快财政支出结构和投资结构调整，有效启动居民消费。
　　防止以新的过剩产能治理现有过剩产能。有专家指出，近年我国经济增长速度过快，超出了可承受范围，积累了很多问题，尤其是产能过剩。那么，如何继续保持经济增长？有专家指出，一方面，要保持GDP增长并不难，难的是在保持增长的同时转变经济发展方式，调整结构，节能减排，并改善民生；另一方面，要扩大投资需求并不难，难的是扩大消费需求。也有专家指出，近年我国消费率不断降低，使宏观经济更加依赖于投资与出口。前者导致投资膨胀和产能过剩，后者导致我国经济经不起任何的外部冲击。更重要的是，消费率持续走低使物质资本积累远远高于人力资本积累，经济发展所需的人力资源日益枯竭。
　　把刺激消费作为保持经济增长的关键。有专家认为，保持经济持续较快增长，关键在于扩大消费。有专家提出，要尽快实施积极的消费政策，扩大消费总量，缩小消费差距，保障消费安全。同时，要防止新的两个比重下降(即居民收入占国民收入的比重、劳动报酬占初次分配的比重)。有专家强调，扩大消费需要下大力气，推进一系列的改革措施，包括国民收入分配结构的调整，财政支出结构的调整等。也有专家指出，加大社会领域的投资是美国走出大萧条的基本经验。一是要加大以工供赈的社会救济，这既可以保障社会的生存底线，又可以为社会底层创造就业机会；二是发挥工会作用，协调劳资关系，为扩大中产阶层奠定基础；三是出台相应的法律制度，完善社会保障和社会福利。这些措施将真正拉动消费，创造走出危机的条件。
　　在此基础上，有专家提出刺激消费的目标，认为，如果未来3～5年内，我国的居民消费率能从当前的38%提高到48%，经济形势将会大有改观。这意味着我国每年的消费需求将增长5000亿左右。也有专家指出，要实现刺激消费的目标，关键在于建立普惠全民的基本公共服务体系。从现实情况看，刺激的重点应该是低收入群体而不是中等收入群体。也有专家指出，以农村养老保险为例，如果按照一年600元的标准，占财政支出的1%；按1200元标准，占财政支出2%。再以更宽的最基本公共服务口径为例，如果从现在开始每年增加1～1.4个百分点，一年就是5000到6000亿。这是拉动消费最大的动力。
　　短期内不仅要着力扩大投资，更要重视调整投资结构。有专家认为，今年我国的投资下降非常厉害，这是导致经济下滑的重要因素。因此，保增长的重点和难点是扩大投资。但与此同时要高度重视投资结构，不能再继续投资于竞争性领域，需要向民生领域倾斜。例如，改善学校办学条件，加大对医院的投资等。也有专家指出，当前的扩大投资有助于保持经济增长，但要防止三个问题：一是防止形成新的“三高”；二是防止垄断行业的进一步固化；三是防止投入民生的资金利用效率低下。有专家提出，绝对不能简单地把10年前扩大内需的办法搬到现在使用，当前应采取措施积极扩大消费性投资。凡有利于缩小消费差距和保障消费安全的投资，可以扩大；凡与此无关甚至起反作用的投资，坚决不能上。

　　四、 重点在于推进政府改革

　　与会专家认为，我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，扩大内需、保持经济平衡较快增长、推进全面改革，都在很大程度上取决于政府转型的进程和实际效果。
　　政府改革成为新阶段推进全面改革的重点。有专家指出，当前的许多问题都直接与政府改革滞后相关。例如，有人把地方政府行为(如大干快上，举债投资等)归结为财政体制改革，但事实上财政体制也是受制于行政管理体制。也有专家进一步补充，无论是市场化改革、社会管理体制改革，还是政治体制改革都依赖于政府转型。具体地说，一是市场化改革依赖于政府转型。只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础性作用。二是社会管理体制改革依赖于政府转型进程。实现基本公共服务均等化确实有一个财力问题，但更重要是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。三是政治体制改革在一定程度上要以政府转型为基础和突破口。把政府转型的问题解决好，公共治理结构建立起来，就能实质性地推动政治体制改革。
　　控制行政成本，转变政府职能是政府改革的核心。有专家指出，短期内政府改革的目标是控制行政开支，减少收费规模，建议人大出台硬指标。比如，行政支出占财政总支出的比重不能超过某一红线。也有专家认为，当前行政体制改革的重点不是扁平化，而是理顺上下级政府之间、部门之间的关系。
　　明确区分政府干预与政府监管，有效发挥政府作用。有专家指出，在特定的情况下政府干预是必要的，但是这种干预不能长期化、制度化，不能等同于政府监管，尤其要有效处理宏观调控中的政府与市场关系。一是宏观调控很重要，但市场经济中并不是所有的领域都要宏观调控。二是市场配置资源的主体是市场而不是政府。三是尤其要防止政府没有用市场经济的方法调控，反而用计划经济的方法调控。也有专家指出，在经济转轨、社会转型中，政府的主导作用极其明显。从30年改革历程看，政府作用取决于政府角色的正确定位，而这种角色的正确定位是在转型过程中实现的。一是改革开放之初政府是市场的培育者，是市场的孵化器；当市场体系初步建立起来后，政府就要逐步退出来，成为市场的监管者，“裁判员不能再当运动员”。二是在企业主体没有形成的时候，政府是经济建设的主体，投资的主体；但在企业主体形成后，政府应当从投资建设的主体中解脱出来，为企业提供经济性公共服务。三是从以GDP为中心到以人的发展为中心的转变，是能不能实现可持续发展，能不能转变发展方式的实质性问题。

　　五、 把握有利时机和条件，积极主动推进改革

　　与会专家指出，当前我国面临比较好的改革形势，为此要加快制定改革规划，确定新阶段的改革思路，并且建立高层次的改革协调机构，实现改革在关键领域和核心环节的新突破。
　　当前改革面临比较好的时机和条件，必须及时推进。有专家认为，年初认为改革形势比较困难，但还是推进了一些改革。目前国际环境变化又为我们提供了一次重要的时机。例如，前两年资源价格改革没有抓住机遇，在两位数高增长的时候没有推出实质性的资源价格改革，满足于“高增长、低通胀”的黄金组合。现在国际油价的下降使再次面临这样的好时机，一定要抓住机遇，坚定不移地推进改革。有专家认为，推进改革需要有两个动因：一是客观压力，当前经济形势所带来的巨大压力已经为改革提供了动力；二是战略眼光，目前中央对改革的判断非常清楚，具有前瞻性。因此，要及时推进各项改革，“小压力的时候干中事，中压力的时候干大事”。只有这样，才能克服危机，拉动内需。
　　推进新阶段的全面改革要有清晰的思路，不能“小打小闹”。有专家指出，在目前我国实体经济受到国际金融危机影响的情况下，尤其要防止大的误判和战略失误。从改革面临的问题和阻力看，仅从经济层面思考难以保住经济增长，即使保住了经济的基本增长，如果没有解决社会问题，我们仍将面临非常大的危机。因此，推进改革一定要有整体性战略，不能就经济问题谈经济问题。也有专家认为，推进改革要有清晰的思路、明确的想法，在这个基础上达成统一认识。如果没有这个大思路，目前保持经济增长不可避免地将陷入高成本、高耗能、重复性投资的困境。即使走出了危机，遗留下来的问题也非常多。
　　建立高层次的改革协调机构。与会专家一致认为，新阶段推进改革，建立改革协调机制的重要性凸显。目前大部分的改革都是部门主导的改革，在部门利益的影响下很难有实质性进展，即便出台了一个跨部门的改革方案，也是部门意见的大拼盘。有专家进一步指出，这个中立性机构要做三件事：一是提出问题，二是研究分析，三是提交解决方案。