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| 2008-09-05 作者:王瑞雪 来源:经济参考报 |
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成都被列为国家级统筹城乡发展综合配套改革试验区后新政不断，而发端于温江区的双放弃制度更是引起社会各界广泛关注。所谓双放弃是指居住在成都市郊的村民在自愿放弃土地承包权和宅基地使用权后，可以在社会保障及购房等方面得到政府补贴和优惠的一种制度安排。有媒体报道，该制度一出台便“得到农民积极响应，短时间内上千农户提交申请，同是国家级改革试验区的重庆也派人专程前来考察学习”。那么双放弃的积极意义究竟何在？该制度在设计中又存在哪些问题？这是值得我们认真思考的问题。
积极意义值得高度评价
第一，
通过赋予农民退出权，在农民、农村集体和政府间构建利益共享的多赢格局
成员权是与农民社区成员身份紧密相联的重要权利，是否拥有正式的成员权是判定农民能否在集体内机会均等地享受政治、经济权利的标准。通常，政治权利体现在选举权、被选举权等参政议政权方面，而经济权利则集中表现在分得土地使用权(如土地承包权、宅基地使用权)和分享集体福利(如养老、优抚等)两方面。可以说，成员权决定了农民在集体生存发展的基本空间。
令人遗憾的是，我国法律并没有妥善处理农民成员权退出问题，尤其是土地权利的退出问题。我国《农村土地承包法》第二十六条第二款规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。《土地管理法》第六十五条规定，集体经济组织在“因撤销、迁移等原因而停止使用土地”时，可收回农民土地使用权。众所周知，土地权利是财产权的重要内容，而法律如此规定无异于假定农民会无偿放弃自己的财产权。事实上，多年前国家统计局农调总队组织的一项调研已经表明，多达97.1%的农民“需要一定补偿才愿意放弃承包地”，仅2.9%的农民“愿意无条件放弃承包地”。应当说，在农村生产力发展到一定阶段后，是不合理的法律条款阻碍了土地、劳动力等生产要素的自由流动。双放弃的实施打破了这一僵局。通过赋予农民退出权，使部分有能力进入城市的农民有了一个释放土地权利的通道。该制度力图在农民、农村集体和政府之间构建利益共享的多赢格局：选择双放弃的农民在得到土地补偿、购房优惠以及社会保障补贴后可以更加从容地应对城市相对高昂的生活成本；村集体在得到一定数量的补偿后可以进一步提高村民福利水平；政府在支付相应成本后得到增值潜力巨大的土地，并推动了土地、劳动力等生产要素的合理配置。
第二，
双放弃的实施为农村土地制度改革提供了一个生动的实证案例
与经典公有制理论中的总同共有或按份共有制度相比，我国农村土地集体所有制是一种极为特殊的公有制实现形式。在集体所有制内部，土地权利“弥漫”在全体成员之间，每个成员都机会均等地占有着一份土地权利。对集体中任何成员来说，他们都是土地的所有者，但他们拥有的所有权不可能对应在具体地块上，因为集体成员边界的不确定性决定了土地产权安排必须保留足够的弹性和空间，只有这样才能满足未来新增成员对土地权利的要求。客观地说，农村土地集体所有制是与建国后我国实施的重工业优先发展战略目标相适应的，该制度如同一个巨大的蓄水池包容着农村富余劳动力。当生产力发展到一定程度，土地资源需要在更广时空范围内配置时，这种极富“弹性”的产权安排却成为制约经济进一步发展的瓶颈。尽管中央先后制定出台了一系列稳定土地权利关系的法律政策，但这并不能打破内嵌于集体所有制度安排下的调地预期。调查表明，第二轮土地承包以来全国平均仍有12.5%的行政村进行过土地调整，东部地区调整比例最高，达到15.6%，中部11.3%，西部9.2%。其中浙江、内蒙等地土地调整比例分别达到45.5%和36.1%(李剑阁等，2007)。农村土地制度何去何从成为理论界长期争执不下的难题。
双放弃并不能等同于一般意义上的农村土地制度改革，但它确实为改革提供了一个极其生动真实的研究案例。因为该制度的实施迫使那“剪不断理还乱”的集体土地产权关系在双放弃农民和集体经济组织及其他成员之间进行一次彻底的分割和清算，而本次分割和清算不仅涉及农地产权，而且还涉及到宅基地产权。从这个角度讲，双放弃的制度绩效是前些年两田制、“增人不增地，减人不减地”、股份制等农地制度创新模式无法比拟的。如果该制度在实践中能够平稳运行，那无疑将为农村土地制度改革提供一个切实可行的方向。
存在问题应当重视解决
双放弃制度的积极意义不容否认，同样不可否认的是该制度还存在许多待商榷之处。
第一，
以《征地补偿办法》协调政府与农民、集体之间关系并不恰当
双放弃配套政策《成都市温江区征地补偿办法》规定，农民在自愿放弃土地权利后可以得到所谓的征地补偿，补偿数额由“国土、财政等相关部门根据实有面积实施补偿，农民应得土地补偿按其所在村组宅基地、林地、承包地、自留地的人均面积计算”。虽然与征地制度相似，双放弃制度运行最终结果也表现为土地所有权的让渡，但事实上二者之间存在质的区别。双放弃中政府与农民是地位平等、相互独立的两个行为主体。从本质上讲，双放弃的过程就是两个独立市场主体交易的过程，这与征地中政府主导的强制行政行为截然不同。
从土地所有权让渡的起因看，征地特指政府出于公共利益之目的，动用公权力强制地将农民集体土地所有权收归国家所有，并支付一定补偿的行政行为。强制性是政府征地的显著特点，而公共利益则构成政府动用公权力实施征地的前提条件。相比之下，双放弃中农民自愿放弃土地承包权和宅基地使用权是集体土地所有权最终得以让渡的必要条件。毫无疑问，放弃土地权利前后家庭福利水平构成农民微观决策的基础。如果农户在失去土地后福利水平下降，则不会选择放弃土地，而政府也无权强制农民让渡土地权利。
从补偿内容看，在征地过程中，征地补偿主要包括土地补偿和劳动力安置补助两个方面，补偿数额按照耕地前三年平均产值若干倍计算。尽管法律规定，土地补偿和劳动力安置补助可分别在平均年产值的6-10倍与4-6倍之间变化，但这种变动始终是以平均年产值为基础核算的。在双放弃中，农民不仅可以得到土地补偿(这部分补偿以平均年产值为标准计算)，而且还可以通过购买住房、参加养老保险等方式获得政府间接的经济补偿。政府能够提供的间接补偿与耕地年产值并无直接关系，从根本上讲它是由土地用途转换后的地价水平和政府期望从中得到的收益共同决定的。如果收益水平低于预期，则政府也不会选择接收土地。
第二，
以养老保险补贴、购房优惠政策折抵土地权益的制度设计并不妥当
既然双放弃是政府和农民之间的一次市场交易，那么判定交易公平合理的关键就在于农民失去的土地权益(农地、宅基地使用权，房屋所有权)能否与其得到的补偿等价。在构成双放弃制度的系列核心政策中，政府以养老保险补贴和购房优惠政策弥补农民土地权益损失的做法并不妥当。
所谓社会保障是指当公民失去收入来源、生活陷入贫困时，政府向他们提供的基本生活保障。作为一种收入分配和再分配的制度，社会保障在维护社会稳定、促进经济发展中发挥着至关重要的作用。社会保障制度的最大特点在于其社会性，即全体公民都有享受政府提供社会保障的权利。对城乡居民实行强制性社会保障是公共财政的基本职能，也是政府义不容辞的责任。而在双放弃制度设计者的眼中，政府责无旁贷的义务和职责却成为能与农民土地权益相互冲抵的替代品。这样的制度设计不仅与现代社会保障理论相冲突，而且与现阶段统筹城乡发展的大目标相背离。
农民放弃土地权利后引致的经济损失是确定的，但在双放弃制度框架内，若农民选择购房策略不同，他们能够得到的间接经济补偿各异，甚至还会差异悬殊(按照规定，经审核批准的双放弃户，可按政府规划要求在全区范围内购买集中居住区的定向安置房居住。定向安置房按3种标准作价购买：人均35平方米以内按入住居住区的安置价购买，人均35平方米至45平方米按成本价购买，人均超过45平方米的部分按市场价购买。温江区农村发展局局长王旭昆说，按照初步核算，安置价大致在320～350元/平米之间，而成本价大概在700～800元/平米，市场价则达到1200元/平米)。显然，在定向购买三种不同标准作价住房的约束条件下，农户购房面积的最优解是人均45平米，只有这时附加在购房优惠政策中的经济补偿才会最大。而与之对应的一个最劣解是，若双放弃农民不买房或选择到非指定地区买房，他们能够从优惠政策中得到的间接经济补偿就为零。如此安排不仅背离了公平交易的市场原则，而且还暗含着鼓励农民购买大面积住房的制度激励，这与我国人多地少的基本国情构成矛盾。
任何国家城市化进程必然伴随着土地的权利让渡与用途转换。在这个进程中，如何积极稳妥地协调好土地权利各方利益关系是事关社会经济能否健康持续发展的重大问题，而这一问题在我国农村特殊土地产权制度安排的约束下表现尤为复杂。毫无疑问，成都市双放弃制度的实施对于推进土地流转、进一步厘清集体所有制内部产权关系意义重大。尽管该制度在设计中还存在种种缺憾与不足，但地方政府在土地所有权让渡过程中表现出的与民共享经济发展成果的姿态值得肯定和赞扬。该制度带给我们的最大启示是：城市化进程中，最大的受益者不是房地产开发商，不是地方政府，而应当是广大人民群众。
(作者单位：山西财经大学公共管理学院)
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