亟须建立各级政府对人大的财务报告制度
    2008-02-29    周天勇    来源:经济参考报

  提要:近两年由于中央加大财政转移支付,各级地方政府加大卖地和收费罚款的力度,使地方财政欠债运转的情况有所好转,但是,欠债之风还是盛行,如果不设计一种制度加以制约和疏导,必然给未来积累严重的财政和金融风险。

  政府及各部门,特别是地方政府及各部门有一种无制约的借债偏好和冲动,对其基本上没有加以约束的制度。
  首先是建设项目巨额借债。任期较短,财力有限,在较短的任期内又要干出看得见的政绩来,特别是许多领导想将应该由几任领导完成的建设,在他一任中完成,财政经费不够,于是只好靠大量地借债,或者变相借债搞建设。其次是政府各部门会议招待、迎来送往,往往在宾馆酒店记账消费,一些业主不敢不接待,也不敢即时追要款项,经常是欠债多年不还。如此种种,积累了大量的经常性债务。再次是中央政府各部门要求地方政府各部门工作达标要求,一些项目和工程,有的部门下拨款项要有地方财力配套,但是地方政府和部门又没有钱,于是借债达标,借债完成配套,结果形成地方政府和部门的巨额债务。第四是政府管理的一些事业性单位借债。如高校贷款建设教学楼、学生宿舍、报告厅、试验室、体育及图书馆设施等等。
  各级政府无节制借债,有其形成的原因。
  一是任期制和政绩愿望,包括个别党政和部门领导干部的私利,导致强烈的借债冲动。一任领导,都有要干出一些突出政绩的强烈愿望,财力有限借债和变相借债也要搞建设和上项目,要亮化、绿化、净化、硬化和现代化城市,要搞城市标志性建筑,要大上交通建设项目,要搞部门政绩项目,要建设部门的办公楼和培训中心。这方面的政绩在面上,上级领导来视察,看得见,最能体现出政绩来。当然,也有个别地方政府领导和部门领导借债搞建设,利用工程项目的发包、招标等,从中捞取个人私利。

  二是前任领导可以将债务推给后任领导,而后任领导可以不理会前任领导的欠账,并且继续借债。曾经发生过许多案例,即前任领导让某个建筑商搞政府的工程,或者民营企业为国有企业改制填资,当领导换任后,新任领导不承认债务和优惠政策,或者推托还债。

  三是认为银行是国家的,政府项目也是国家的,将银行的钱当财政的钱花,最后由财政承担责任。比如,许多政府没有收益的公益性建设项目,特别是高校建设向银行贷款,其政府、教育部门和学校的心态是,我不管项目是商业性的,还是公益性的,日后是不是有稳定的还本付息的现金收入流,反正项目和学校都是国家的,银行也是国家的,最后国家还不得兜着?而银行也不认真进行可行性研究,认为政府是不能破产的,贷款给政府及政府的学校,不愁还不了款。

  四是财政体制方面,一方面预算法规定不让地方政府有赤字,不让地方政府发债搞建设,于是地方政府及其部门只好变相借债上项目,隐性借债规模更大,更是控制不住;另一方面,税大部分集中到中央,地方建设,甚至其经常性支出,正规渠道没有足够的经费来源,只好靠大规模借债、大规模卖地和大肆收费罚款来维持运转和搞城市及交通等建设。

  五是没有一个约束和限制地方政府及部门借债的制度。大部分借债没有即时和年度的财务报告制度,相当多部门迎来送往,办事人员在宾馆和酒店签字就可以了,最后到底住了多少、吃了多少,平时谁都心中无数,只有年终才知道欠了多少。因吃饭欠债,被业主告到法院,最后以政府和部门办公楼、汽车抵债的案例也不少见。大部分借债也不向人大报告,到底政府及部门借了多少债,政府自己不清楚,人大也是不知道,而公民则更是不知情。
  总之,各级政府有借债的偏好和冲动,而几乎没有任何对这种借债行为的制约机制。这种体制,是靠透支子孙未来的收入,搞现在的政绩,享受现在最好的办公和公务消费条件,最后许多地方的政府实际上会破产,结果积累巨额的财政风险,导致财政金融危机。
  因此,除了理顺中央与地方的财税关系体制、将地方政府建设借债公开化和规范化、改革清理废除收费罚款体制、改革卖地财政等等外,非常重要的是,建立各级地方政府向人大的财务报告制度。

  首先,编制政府财务报告,每年定期向同级人大报告,并向社会公开披露。更多的隐性和变相债务在会计上没有得到确认,在政府财务报告中也没有予以披露,如国债的未来还本付息负担,政府担保的各种借款,各级政府虽然以公司名义借而未来肯定不能还款的,政府各部门的签字消费欠账等等。从国际经验来看,一些市场经济国家能够在政府财务报告中全面、系统地披露政府所有的债务信息。我国政府财务报告也应改进对政府债务信息的披露,对于符合权责发生制前提下负债的确认条件和计量标准的政府债务,财政总预算会计应按权责发生制的要求进行会计确认、计量,并在资产负债表中的有关项目予以披露;对于不符合具体的负债确认条件和计量标准,无法量化的政府隐性债务,应在政府财务报告附注中披露相关信息,以全面、系统地披露政府所有的债务信息。政府财务报告,由有关法律规定,将各级政府,包括其各部门和其派出机构所借的所有债务,所欠的所有款项,都纳入财务报告的统计、记账和管理范围。对不纳入其中管理的,应当由借债人自我负担,政府不承担还债的义务,以此来约束政府官员的欠款行为。

  其次,制衡、规范和约束各级政府及部门,特别是地方政府及部门借债的行为。需要尽快重申和颁布地方政府不得随意借债的法律或者国务院条例,以遏制地方借债规模的膨胀。经常性项目、社会保障项目不得借债,建设项目可以借债,但是采取政府建议、同级人大批准、上级有关部门核准、资信机构评级、向市场发行的方式,除此以外,不得以其他法律没有规定的方式借债进行项目建设。建设项目借债,同级人大没有批准,或者上级有关部门没有核准的,不得发债。如果政府债券资信评级过低,向市场发行不出去,则是市场机制对政府借债行为的否定。

(作者单位:中央党校研究室)

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