近日,由住房和城乡建设部批准立项的《中国城市综合管理体制及其运行机制研究》课题组就该课题大纲开始向公众征求意见。此项研究建议，各地成立由市长牵头的城市管理委员会。住建部政策研究中心城建管理研究处处长翟宝辉称，将一个城市多部门的城市管理职能协调统筹,形成“大城管”格局，有利于建立城市管理的科学概念体系。
这个课题要解决的是一个历史难题。长期以来，中国城市管理一直是个老大难问题。据说因小摊小贩太多且无证经营，给城市卫生、交通、治安带来了大麻烦，损害了城市形象，于是各地方政府纷纷组建了具有地方特色的城管执法队伍。与国家统一编制的“公安局”、“教育局”等部门不一样，这个部门爱怎么叫怎么叫，在广州叫做“城市管理综合执法局”，在北京叫做“城市管理综合行政执法局”，在武汉则叫做“城市管理局、城市管理执法局”；并且各有各的挂靠部门。
区别于其他执法机构，城管执法机构的特色在于，在国务院它找不到对口的领导机构，地方政府的城管执法机构一直缺乏全国性的立法管理。这就产生了悖论：一个被地方政府寄予厚望的执法机构，居然没有法定地位和严格的执法规范。此外，非公务员的外聘来源，导致城管从业者来源混乱，素质不一。为表现自己的工作业绩，这些非法执法者往往与为了生计奔波的流动人员发生尖锐冲突，由此引发的暴力冲突层出不穷，令城管队伍整体上承受舆论的巨大压力。
就上述问题，课题组有针对性地提出，城管的职责由住建部归口管理,以城市建设司为基础,组建城市建设与综合管理司,或单独设立城市综合管理指导司；大城管主任由市长兼任,分管副市长任副主任,城市管理委员会办公室设在城市综合管理局内,局长兼任办公室主任；化解多头管理。
课题组还提出，“城管应该管也只能管城市基础功能和城市公共空间,而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动,则不应当由城管去管理”，“化解城市公共空间管理矛盾的关键点,在于给予弱势群体尽可能多的实际可分享空间”。
相对过去很多治标不治本的建议，这个建议直面了城管的合法性和制度性问题，有明显的进步意义。作为最高一级政府部门，住建部能如此认真地提出维护公民权利和保障弱势群体的这一体现公平正义价值取向的观点，值得被舆论界充分肯定。
对这次城管改革，我们当然还抱有更高的希望。那就是好愿望的落实：必须从《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等国家立法层面，彻底解决中国城市管理执法机构的合法性问题。
具体说来，首先是将城管执法人员纳入到《公务员法》的管理范畴中去，改变过去那种聘用城管人员无法可依的局面；其二，要彻底解决城管执法的合法性授权问题；第三，如果城管必须有执法权力，一定要明确城管执法的规范和限制问题，对城管执法中的非法行使，要充分确立民权救济机制，在制度上为行政复议、行政诉讼提供足够的司法空间，使民告官有成功的可能；第四，基于精简政府机构、建设“小政府”的目标，应考虑发展社会中介组织，加强民众自我管理、自我组织、自我监督的能力，这样城管的矛盾焦点就不会集中在政府身上；第五，无论全国人大及其常委会，还是其他国家机构，以及社会各界，都要认真探讨这个课题，以推动在制度层面完成城市管理朝向法治轨道的真正转型。（作者系四川大学苏州研究院研究员）
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