民法典颁布施行以后，我国法治建设另一件急迫的大事就提上了立法日程。这件大事就是编纂行政基本法典（或行政程序基本法典）。对于规范社会经济生活，建设法治社会，民法有着极其重要的作用；而对于全面推进依法治国和依法行政，建设法治国家和法治政府来说，行政法则有着更为重要的作用。行政法的最基本功能是规范和控制行政权，一个国家要保障行政权依法和公正行使，就必须要有健全完善的行政法。而行政法要健全完善，就有必要逐步使之法典化。国家立法机关在通过民法典以后，提出了编纂行政基本法典的设想。我们可以从“三个需要”的角度论述推进我国行政法法典化的重要意义和作用。
为行政权力定规矩、划界限
为行政权力定规矩、划界限，把权力关进制度的笼子里，是依法治国的基本要求。之所以要强调以法律规范和制约行政权，把行政权关进制度的笼子里，其理由和根据有三：
其一，行政权力的规范化、法治化对于整个国家治理体系和治理能力的现代化，对于执政党执政地位的巩固，对于宪法确定的国家目标和任务的实现，均有着至关重要和关键的作用。执政党作出的重大决策、立法机关制定的法律，需要各级国家行政机关运用行政权去组织贯彻实施；整个国家的安全和社会秩序，需要各级国家行政机关运用行政权去保障和维护；全体国民赖以繁衍生息的生态环境，需要各级国家行政机关运用行政权去保护。
其二，在整个国家权力系统中，国家行政机关的行政权是公民、法人和其他组织最经常、最广泛、最直接打交道的公权力。公民的人权和其他各种合法权益能否得到保障，都取决于各级各类国家行政机关能否依法正确行使行政权，能否依法行政和依法办事。
其三，在各种国家权力中，各级各类国家行政机关的行政权力特别是行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等各种与老百姓关系最密切的行政权力，是最有机会和最有可能滥用、腐败和侵犯老百姓权益的权力，需要完善的法律加以规范和制约，避免滥用和腐败。
行政法治对于反腐倡廉，为行政权力定规矩、划界限，把权力关进制度的笼子里的作用，也可通过制定和完善单行行政法一定程度地实现。但是，法典的作用要远胜于单行法，具有事半功倍的功效。
深入推进法治政府建设
行政法最重要的功能和作用就是建设法治政府。行政行为法和行政程序法是行政法的最关键的组成部分，没有行政行为法和行政程序法，就不可能建设法治政府。因为只有行政行为法和行政程序法，才可能防止行政权任性、恣意和滥用；只有行政行为法和行政程序法，才可能构建完善的机制保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。
正因为如此，党的十八届四中全会决定提出建设法治政府的第一项要求即确定要完善行政程序法律制度，并将公开、公正作为法治政府六项标准之一。公开、公正与公平（简称“三公”）是行政行为法和行政程序法确立的基本原则。因此，没有行政行为法和行政程序法，就没有“三公”，而没有“三公”，就没有法治政府。公开主要是法律对行政行为程序透明的要求，目的主要在于保护公民的知情权；公正主要是法律对行政行为实体正义的要求，目的主要在于防止行政机关和行政机关工作人员偏私；公平主要是法律对行政行为平等性的要求，目的主要在于防止行政机关和行政机关工作人员歧视特定相对人。
当然，“三公”的价值是多方面的。例如，公开除了保护公民的知情权的价值以外，其他价值还有推进民主、防止腐败、防谣辟谣，维持社会稳定，以及促进公共信息资源的充分利用等；公正、公平除了防偏私、反歧视的价值以外，其他价值还有保障人权、维护人格尊严、提高政府公信力、改善官民关系等价值。至于“三公”的具体要求，目前具体法律、法规、规章有规定的应遵循法律、法规、规章的规定，如政府信息公开、公务回避、行政行为说明理由、听取申辩、平等对待行政相对人等；目前具体法律、法规、规章没有规定的，则应通过编纂统一的行政基本法典或行政程序基本法典确定正当法律程序原则，正当法律程序的要求是覆盖整个行政行为的，如政务公开、政府会议公开、权力清单、责任清单、负面清单公开、重大决策举行听证论证、吸收利害关系人、公平竞争人平等参加行政程序等。
行政法法典化则对实现行政行为规范全面性、普遍性、均衡性具有意义。绝大多数法治发达或较发达的国家、地区在行政法立法（特别是行政程序立法）的模式上均选择“法典化＋单行法”的模式。我国目前正通过单行法律、法规，或者通过地方或部门政策文件推行权力清单、责任清单、负面清单制度、政府信息公开制度、相对人到政府办事“最多跑一次”制度、行政执法“三项制度”、“双随机一公开”等制度，这些制度许多仅在部分领域、部分地区实施，如果编纂统一的行政基本法典或行政程序基本法典，将这些制度加以适当改造、完善或重构，然后通过法典法制化，在整个行政领域、全国所有地区、所有行政部门推广和全面实施，对于全面推进我国法治政府建设就能发挥更大的作用。
推进国家治理现代化实现善治良政
传统国家治理方式的主要特征是专断、恣意、多变和神秘化。例如，申不害主张的治国方式是“独视、独听、独断”。孔子认为，“民可使由之，不可使知之”。而现代国家治理的方式则要求程序化、规范化，要求公开、透明、公众参与。在现代法治国家，为了规范国家治理，大都制定行政基本法律（主要是行政程序法律），以法律规定国家治理行为的基本原则及其制度，如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则、告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务网上公开和网上征求意见制度等。公权力运作程序化、规范化对于现代国家治理具有非常重要的意义。
现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性，而且要考虑其正当性和文明性。现代国家治理的基本手段是法治，特别是程序法治。法治包括形式法治和实质法治。形式法治主要要求国家治理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而实质法治不仅要求国家治理严格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”。公开、透明、公众参与、集体决策是现代国家治理与传统国家管理的重要区别。
制定和编纂了行政基本法典或行政程序基本法典，为行政行为所确立的电子政务制度、信息公开制度、政务公开制度、个人信息保护制度、行政调查与证据制度、说明理由与听取陈述申辩制度、听证制度等确立、创设和提供这样的规则、平台和保障。否则，国家治理现代化就只能停留在口号层面，而不可能全面实施、运作。
编纂行政基本法典或行政程序基本法典，除了上述重要意义和作用以外，对于节约立法资源，减少立法成本，提高行政程序立法效率，以及加强和保障我国各领域、各部门、各地方行政法制的统一，避免行政程序法制的相互冲突、宽严不一亦有重要的作用。
编纂行政基本法典应注重体现四大特色
在解决了我国为什么要编纂行政基本法典的问题以后，我们还必须接着解决怎样编纂我国的行政基本法典，确立以什么样的理念来编纂我国行政基本法典。笔者认为，我国编纂行政基本法典应注重体现四大特色。
第一大特色是时代特色。现今时代为“百年未有之大变局”的时代。互联网、大数据、人工智能、区块链、元宇宙等将现今人类社会推入了信息化社会、数字社会；新冠疫情长久蔓延和各种极端自然灾害频发将现今人类社会推入了自然性风险社会；宗教极端势力的滋生扩展、重大恐袭事件的频发、中美关系的巨变等事件同时将现今人类社会推入了社会性风险社会。我们在这样的时代背景下编纂行政基本法典，其法典内容就必须融入数字社会思维和风险社会理念，使之既能解决现实世界的行政法治问题，又能解决网络世界的行政法治问题；既能解决常态社会下的行政法治问题，又能解决应急状态下的行政法治问题。
第二大特色是中国特色。这里的“中国特色”，是指新时代、新阶段、新格局下的中国特色。党的十八大以后，中国特色社会主义进入新时代；党的第一个百年奋斗目标实现和第二个百年奋斗目标新征程的开启，中华民族伟大复兴进入新阶段；2018年宪法修正案确立五大文明（物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明）和法治中国目标，中国社会主义现代化建设开启新格局。在这样的新时代、新阶段、新格局下的中国特色有两个最重要的要素：一是坚持中国共产党领导；二是中国共产党坚持依法执政。据此，我们当下编纂行政基本法典，在坚持党的领导的前提下，设计与之相适应的法治方案，使其行使相应行政权力的行为及其责任机制得到法的有效规范。
第三大特色是重治理实效特色。我们当下所要编纂的行政基本法典，其路径不能沿袭国外传统的过分注重形式法治的模式，而必须特别强调和注重治理实效。即强调公正和效率并举、控制权力滥用和促进权力有效行使并举、保障行政相对人合法权益和维护行政管理秩序、社会经济秩序并举。
第四大特色是重程序控权特色。行政法是从程序控权起始的。行政程序法典立法，体现的是程序控权模式。实体控权虽然也很重要，但这种控制主要通过行政组织法控制和限制行政机关的权力的范围，是静态的控制，其效果远不如动态的对整个行政过程的控制。因此，我们现在编纂行政基本法典，其名称即使不叫“行政程序法典”或“行政程序基本法典”，其内容也应突出程序控权特色，走我国许多行政法学者所主张的程序主义进路。
（作者为北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长）
