《社会保障绿皮书（2019）》发布会暨中国社会保障发展七十年学术研讨会22日召开。中国社会科学院副院长、学部委员高培勇发表主旨演讲，他从财政角度和国际比较分析了我国社会保障70年变迁。认为社会保障处在一个提质增效的发展阶段，改革的主要任务和聚焦的主要问题需要与时俱进进行相应调整。

　　高培勇指出，从财政的角度研究社会保障，首先是把它当做一个与财政收支相关的项目，其次从性质上定义为公共服务和公共物品。以70年的历史纵深看待社会保障问题，一个重要的观察线索就是社会保障本身的覆盖范围及其保障标准的变迁过程。从覆盖范围来看，它是一个由有选择的覆盖范围到一视同仁的全面的覆盖范围的演变过程，从保障标准和保障待遇角度来看，是由一种区别对待式的保障标准到一视同仁的保障标准的演变过程。

　　高培勇认为，按上述视角划分，大体上可以把我国社会保障分为三个阶段：

　　第一阶段，计划经济时期。有三个角度概括当时的社会保障状况。一是国有制职工保障。典型特征是社会保障范围是以所有制划界的，凡是在国有制范围之内的职工，都纳入其中。二是城市居民保障。除了国有制概念之外，只要生活在城市地区，该保障都能够纳入视野之内。三是从属性保障。即便是国有企业职工和城市居民，在提供保障的范围以及保障标准上，都是本着先生产后生活、先建设后民生的理念来安排。

　　在高培勇看来，这与当时实行的二元经济体制直接相关，二元经济体制的典型特征是覆盖范围有选择、保障范围有差别。进一步来讲，也与当时经济基础和财政收支格局有直接关系。经济基础上，几乎清一色是公有制。财政收入也几乎全部来自国有制经济单位，如果加上城市大集体，就能上升到97%甚至98%的比重。从国有制经济单位取得的收入，也就自然要应用于国有制经济单位。所以当时财政支出也是几乎清一色投向国有制经济单位。再考虑到当时是一种以生产建设为主的大格局，用于民生领域的支出占比非常少。

　　第二阶段，改革开放到进入新时代之前。这一阶段是由国有制职工的保障向多种所有制保障的转变过程，由城市居民保障向城乡一体化保障拓展的过程，由从属性保障向社会保障的转化过程。这是一个变化过程，但并不意味着已经到位了。

　　出现这种情况也有一系列体制机制背景。高培勇指出，首先财政收入来源不再是单一的，而是一种多元的收入来源，因此它的支出取向也必然要跳出国有制狭隘的视野，而走向多种所有制的范围，钱不仅要用在国有制，而且要用到其他所有制。所以这时候的社会保障自然就会出现一种倾向，即由国有制职工的保障走向多元所有制的保障。

　　二是由城市居民的保障走向城乡一体化的保障。此时，整个体制机制发生了巨大变化。从1978年到2012年，财政上出现很多新的提法，如公共财政覆盖农村，让公共财政的阳光普照农村大地。还有一个重要变化就是，由主要关注生产走向主要关注民生，这是一个非常大的变化。这时提出公共服务均等化、社会保障覆盖范围要逐步拓展，而且强调无差别待遇等等。

　　第三阶段，2012年十八大召开以后，即新时代。这一时期，社会主要矛盾变了。最典型的是从需求角度看，物质文化生活需要提升为美好生活需要。物质文化需要本身上了层次，升级换代了，这是一种需要；非物质文化需要，包括民主、法治、公平、正义、安全、环境方面的需要也在日益增长，这实际上对社会保障提出了新的更高的要求，不仅仅是要提高其保障标准和水平，而且在覆盖范围上一定是全民性的，同样是中华人民共和国的公民，不能只保障城市不保障农村。而且即便是全面覆盖了，也应当是无差别的，一视同仁的。

　　新时代还要求实现高质量发展。高培勇认为，谈高质量发展时，更多强调的是经济运行当中的主要矛盾是结构问题，矛盾的主要方面在供给侧，就是已经由追求量的扩张转变为质的提升。因此这一阶段的经济工作主线索是供给侧结构性改革，通过量的扩张来提升社会保障的水平。

　　高培勇指出，通过中国社会保障在政府支出中的比重和其他国家支出比重差异的比较，从总体上讲，整个政府的支出，在做比较时不是单一用一般公共预算，而是把一般公共预算+政府型基金预算+社会保险基金预算+国有企业经营预算，四个预算合一，算全口径政府支出。

　　四个预算加起来计算的话，大体上世界各国同口径比较支出分三类，第一类是基本政府职能支出，履行行政部分的支出，提供最基本的公共服务，国防、外交都包含在内。中国和世界各国的比重差异不大，大体上是20%。但是后面两类支出，包括经济建设支出和社会福利性支出，差异很明显。我国经济建设支出大体占了40%，社会福利性支出大体占了40%。与之相比，北欧国家经济建设支出比重10%左右，剩下60%到70%都属于社会福利性支出。典型欧美国家经济建设支出最多不超过20%，剩下60%用于社会福利性支出。前苏联等东欧国家（我们称之为转型国家），经济建设支出比重也就占20%多一点，剩下也是社会福利性支出。

　　高培勇认为目前中国面临的形势，不可能增加税负，只能走结构性调整道路。现在一谈到税负，不止涉及增值税、个人所得税，而更多谈到社会保障收费，将来如果社会保障收费改成社会保障税，这个过程中肯定是要调低的。未来怎么做，就取决于如何看待社会保障。

　　高培勇认为，社会保障目前也是一个提质增效的阶段。从这个角度来讲，把70年的变化做一个大致梳理，社会保障在不同阶段改革的主要任务和聚焦的主要问题是在变化过程当中的。因此，不能停留于过去的认识水平和研究判断上，需要与时俱进进行相应的调整。