编者按：伴随着经济快速发展，在短短30多年的时间，我国的城镇化完成了西方发达国家几十年甚至上百年的历程，发展迅猛但也出现不少问题。比如，奇怪建筑与“千城一面”共生，大“城市病”与“鬼城”、“睡城”为邻，土地浪费惊人、环境破坏日益严重等。面对诸多乱象，盲目规划、过度规划、随意规划难辞其咎，也亟待纠偏。本报今日推出《城镇规划乱象透视》系列组稿，以探究竟。
城镇新区的拓展是城市规划实践的典型实例。《经济参考报》记者近日在全国多个城市调研发现，各地通过新城建设带动经济发展的同时也暴露出盲目求快、资源浪费、过度扩张等问题。多位规划界专家表示，在城镇化率已超过50％的当下，新城发展不能单纯追求规模扩张，而要去库存化，就现有的产业调整布局，以渐进、修补、改良的方式对接需求，实现再生。
新城泛滥或成发展“鸡肋”
记者走访东中西部多个省份发现，新城在拓展城市空间、带动经济发展的同时，出现一哄而上同质规划、遍地开花分布散漫、圈地竞赛成倍扩张等不良现象，亟待引起重视。
改革开放以来，各类新区、新城的迅速崛起让“空间生产”成为推动中国城镇化进程的重要力量。1990年到2010年，我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩大到40533.8平方公里，接近每十年扩大一倍。但与之相比，人口城镇化的增速却相形见绌。与此同时，新城在发展过程中出现的不良现象，亟待引起重视。
——一哄而上同质规划。2011年7月开始运营的京沪高铁，全线23个站点城市有16个规划建设高铁新区或新城。这其中不少新城的空间规划采取“超常规”尺度、追求“跃进式”发展：如锡东新城规划面积125平方公里、德州高铁新区56平方公里。一些间隔仅20分钟车程的站点新城不约而同以金融、商务、物流、研发等功能高规格定位“发展蓝图”。
参与设计规划的专家告诉记者，某东部城市将高铁新城内6个地块分别卖给6个地产商，结果6家企业同样计划建功能类似的城市综合体。预计三五年后，上百万平方米的办公楼、CBD将在这一区域扎堆出现，而开发商只能凭借各自的品牌号召力内耗竞争。
——遍地开花分布散漫。东南大学建筑学院教授王兴平调研发现，我国城市开发区发展最快的长三角地区，许多城市市区被各类新区新城分割包围。2013年，国家发改委对全国新区新城建设状况进行调查。抽查的12个省会城市全部提出推进新城新区建设，共规划建设新区55个，平均每个城市要建4.6个新城新区，调查中平均每个地级市规划的新城面积相当于现有城市面积的一半多。
安徽省住建厅规划处处长高冰松说，2004年时，安徽全省有1000多个开发区，后来大力清理数量减少、但近两年也出现了反弹，一些地方甚至还有“乡镇工业集聚区”和“村级产业开发区”。
——圈地竞赛成倍扩张。随着资本投入的扩大，新城圈地规模平均每十年上升一个数量级：八十年代开发区平均面积仅几平方公里，九十年代扩大为几十平方公里。2000年以后，上百平方公里的巨型开发区和新城大量出现，新设立的重庆“两江新区”等规划面积都达到上千平方公里。
一位参与评审的专家介绍，规划面积巨大、代表国家战略的区域应该经过更为严格的规划审批，但从实践看，新城规模的可行性研究仍显不足。某中部省份航空港规划面积数百平方公里，机场计划建5条跑道，远超北京、上海标准达到世界一流航空港规模。但近年来支撑当地客流增长的主要动力是一家招工30万人的劳动密集型企业，目前是否需要配套如此高规格的建设，不少评审专家持保留意见。
盲目规划致新城失控
新城强调增量规划，通过粗线条的膨胀来赢得发展，这在创造机遇的同时也带来惊人的浪费。专家和规划人员认为，各地新城出现盲目规划、无序扩张等问题，根子在部分地方干部发展心态走偏。
一是抢抓发展机遇，不顾产业实际。不仅高铁新城存在重复规划和布局，大批本着“高起点”定位的园区新城也面临脱离产业需求、“空巢遍地难引凤”的尴尬。一些官员心中，大手笔建设商务办公楼、CBD就代表“退二进三”、“升级换代”，这导致有规模、无内涵成为新城中普遍存在的问题。记者发现，不少新城中，办公楼和厂房大面积闲置，有的开发商打着“xx青年城”的旗号将写字楼打造成“类住宅”出售，一些地方政府直接改规划，将企业厂房改建成酒店式公寓。
东南大学建筑学院教授周琦说，地方政府逾越市场、主观意志过于强烈，这导致大量规划和建设过剩。一地政府换届后，新领导往往不愿“填充”前任的发展蓝图，而一定要重新扯开摊子，人为造成大量烂尾新城。
二是只求建设速度，不问发展质量。不少规划学者指出，很多地方领导来不及评估当地产业基础和资源禀赋，争着喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一个样，三年大变样”的口号搞开发，这种速度崇拜严重违背城市发展规律。
同济大学建筑与城市规划学院教授张尚武说，城市需要积淀、生长和逐步繁育，绝非人为设定目标就能“速成”。地方干部出于政绩需要盲目追求短期规模，其结果只能是带来供需失衡。
记者调研了解到，四面建新城的发展模式表面光鲜，却容易“拖累”老城品质的提升。一些省市既要争建航空港、高铁新城，又要抢抓一批高新区、产业园区，“不得已”只能搁置老城改造、历史文化保护。中国建筑标准设计研究院城规所顾问总规划师韩秀琦说，这种管新不管旧、保政绩轻民生的做法，实质反映了部分干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨头的心态。
三是重硬件建设，轻软件规划。新城建设与发展实际脱节，投射到规划实践就是过分重视土地、建筑等“硬规划”，忽视人口、产业、资源、区域协调等“软规划”。周琦说，地方报批新城建设时，往往只注重描绘美好愿景却不研究地区人口流向、当地资源禀赋。在规划市场，也往往是画图纸、搞设计的规划师吃“香饽饽”，评估人口、资源的规划师坐“冷板凳”。
少了区域特质、资源分析的“软研究”，空间平台容易异化为地区部门间利益博弈的工具。张尚武认为，目前工作实践中，已经出现不少新区新城的审批变成争取土地和建设指标捷径的事例，一些省市报批的新区项目表面看来目标宏大、前景可期，实际是不讲地区分工、一味强调自己做大。
协同规划转型再生
业内认为，当前新城发展的重点应从单纯追求规模扩张转变为强调现有设施的整合利用，落实到基本面的规划一定要和国家产业改革配套。新城建设应当根据发展实际分步实施，园区设施的设计也要为未来产业业态的变革留出空间。
多位规划界专家指出，中国新城疾风暴雨式的增长期已经过去，新型城镇化背景下，未来新城新区实现真正对接需求的可持续发展，应着力实现三个方面的转变。
一是从主抓增量建设走向提升存量品质。面对中国人口红利和土地红利逐渐消失的现实，当前新城发展的重点应从单纯追求规模扩张转变为强调现有设施的整合利用。周琦说，新城要去库存化，应就现有的产业调整布局，以渐进、修补、改良的方式对接需求、实现再生。西方目前六成以上的建设是整合现有建筑而非新建，通过建筑业的升级换代来重新利用空置设施不仅有利于消化存量，也将成为经济新常中新的增长点。
二是从强调单一项目转向统筹区域布局。张尚武认为，落实到基本面的规划一定要和国家产业改革配套。中央应自上而下地统筹空间发展规划、差异化配置资源，把东中西部究竟怎样定位、地区间怎么协调分工进一步明确，不能总是自下而上的谈需求、无限放大单个项目的功能。
三是快速规划、一次性建设转向圈层发展、分步建设。让新城走出盲目规划、超需求建设的循环，快速规划一整片园区、一次性完成所有建设的模式需要作出调整。
规划人员认为，快速发展的经济面前，一摊子铺开建设必然与今后的实际需求脱节。新区新城不能追求三五年内画满图纸盖满楼，而应当根据发展实际分步实施规划，园区设施的设计也要为未来产业业态的变革留出空间。
《经济参考报》记者近期调研“城镇规划”问题时发现，一些城市规划建设超级大楼盘和超大型城市综合体的现象引起广泛关注。规划专家认为，因地制宜适度建设大楼盘有利于城市集约用地，改善城市品质。但需警惕一些动辄占地几千亩、建筑量上千万平方米大盘潜在的风险，避免城市规划被超级大盘“绑架”。
楼盘林立竖起“水泥森林”
位于贵阳市一、二环路之间的花果园项目曾号称“中国第一大盘”，总投资900亿元，总建筑面积达1830万平方米。其中，住宅超过1200平方米，全部入住后人口将达到35万人。该项目旨在打造贵阳市新城市都会区。
“一个楼盘住一个县城的人口”，花果园楼盘体量之大、容积率之高，让当地市民颇感震撼。据了解，花果园是一个旧城改造项目。据贵阳市城乡规划局公布的《南明区五里冲片区危旧房、棚户区、城中村改造项目控规调整专家论证会会议纪要》显示，2011年，花果园项目地块的“容积率调整为≤6.8”。
记者到花果园实地走访，一进项目区域，首先映入眼帘的是崎岖的山地地形之上，“高耸入云”、密密麻麻的高层楼群，远远望去犹如“水泥森林”，置身其中则感到“压迫感”强烈。花果园售楼人员告诉记者，花果园虽然密度大，但因为房价便宜，销售一直比较火爆，2011到2013年曾连续三年保持单盘销量全国第一。
据了解，目前，贵阳市规划和在建超过200平方米的楼盘超过10个，规划居住人口将超过100万人。近年来，除贵阳市出现大盘“扎堆”的极端现象之外，不少城市也不同程度出现开发超大楼盘的现象。如被称为“睡城”的超大社区北京市“天通苑”、建筑面积达500万平方米的昆明“润城”城市综合体、号称兰州首个超级大盘的“东部科技新城”以及济南著名“烂尾”超大楼盘“彩石山庄”项目等。
中国城市规划设计院副院长杨保军介绍说，超级大盘模式最早出现在发达地区，是开发商从政府手中拿到大块土地进行连片开发的一种经营方式。后来，在中西部一些城镇化步入加速期的城市，也出现出让大片土地与开发商“联手”建设超级大盘的倾向。杨保军说，超级大盘实际上仍是一种“造城”手段。
加重设施负荷挤占生态空间
受访规划专家认为，适量的大楼盘规划有助于公共配套设施建设，快速提升城市品质，但规模巨大的超大楼盘将可能带来多重隐患，值得警惕防范。
——加重基础设施负荷成为城市“包袱”。记者采访了解到，尽管花果园项目还没有入住三分之一的人口，但其周边区域已成为市区交通“堵点”。中国城市规划学会秘书长石楠认为，超级大盘打破了原有城市整体平衡，大量人口一旦集中到一个点，交通、电力、供水等基础设施需求将爆发式增长，甚至基础设施因大量人口聚集而瘫痪，使得大盘所在区域极易成为拖累城市的“包袱”，变为城市“肿瘤”。
——增加城市管理风险。天津市开发区城市管理局副局长吴鹏说，超级大盘会给后期的社会管理造成很大影响，“现在物业公司与业主委员会签订协议，如果盘太大业主委员会就很难选举出来，会给社会稳定带来很大隐患”。
——分割空间挤占城市生态系统。专家认为，超级大盘动辄占地上千亩，往往会把城市绿地、山体、水域等生态空间“圈占”起来，成为所谓“私享空间”，造成城市空间大范围割裂。同时，由于人口过于集中一个区域而加剧环境问题。
有序供应土地强化规划管控
受访专家认为，当前，一些城市大面积出让土地建设超级大盘或超大型城市综合体，特别是把一级土地市场“变相”交给开发商的做法，将对城市规划形成严峻挑战，建议进一步强化规划管控。
首先，根据城市发展定位和资源承载力，科学规划引导。石楠、杨保军等认为，城市建设应增强规划引导，把好土地利用规划第一关，有序适量地供应土地。杨保军说，一些城市出现这样那样的问题，一个重要原因就是大规模的出让土地造成了空间割裂，“有的城市一下子给开发商几个平方公里，楼盘一旦封闭运营，城市就被割裂了，就会冲击城市基本规划，这是一种反城市的一种做法”。
其次，在规划实施上增强规划权威性和约束力。中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊说，超大楼盘现象实际上是房开商“垄断”城市开发的表现，大规模出让土地交给一两个开发商进行开发，可能导致城市规划被一两个开发商“绑架”。他建议，城市在招商引资过程中应进一步强化规划实施和管控，“用规划管住开发商，避免规划给开发商让路”。
