《经济参考报》记者在多地采访了解到，随着近年来经济社会的发展和住房形势的变化，住房公积金制度与其设立初衷渐行渐远。人们关于公积金“功能弱化”、“劫贫济富”、“违规挪用”等方面的质疑越来越多，由此引发的改革呼声也日益强烈。然而，相关的条例修订和制度完善工作却多停留在纸面上，“只闻楼梯声，不见人下来”。
对此，不少业内人士指出，公积金制度改革遇到的最大困难在于利益调整。
条例修订“难度太大路太长”
业内人士指出，公积金制度要有新的突破、推进，就必须打破现存的利益格局和体制格局，这需要克服重重困难。
以公积金条例的修改为例。清华大学房地产研究所所长刘洪玉说，现行的公积金条例是2002年修订。10多年来，房价早已翻了几番，“而近几年公积金实质性的改革可以说没有”。近年来，修订条例呼声高涨。比如，2011年底，相关部门负责人就明确提出，要在2012年6月前完成条例修订工作并上报；2012年年底，相关部门再次提出2013年要完成条例修订工作；进入2014年以来，这依然是相关部门的工作重点。公积金制度功能弱化，相关条例又修订艰难，以至于有一些观点甚至认为，公积金制度可以废除了。
上海财经大学不动产研究所常务副所长陈杰长期研究公积金问题。他说：“目前情形下，基于政府强制储蓄的住房公积金，还有没有单独存在的必要，以及如果存在，到底能发挥什么样的作用，它的性质、功能定位是什么，该如何运行，如何保护缴存人的权益，如何规范管理和防范风险，如何与市场经济新形势、社会转型和国家战略调整相适应等问题，都在社会上产生了很多争议。”
公积金制度改革已经迫在眉睫，却又面临重重阻力。不少业内人士指出，公积金制度改革遇到的最大困难在于利益调整。一旦改革，将要触动不少利益相关方。比如地方政府，资金管理权在地方政府，公积金增值收益也作为城市廉租房建设补充资金上缴财政，一旦对增值收益分配进行调整，将触动地方利益。还有经办银行，公积金归集和贷款等业务都在银行，这是很大的一笔资金，要提高缴存利率，商业银行不会轻易答应，且还涉及银监会和人民银行等。“公积金业务不复杂，但是公积金制度不简单。公积金涉及主体较多，包括单位、职工、中介机构、地方政府、管理中心、监管部门等，因而要修改条例，难度太大、路太长。”上述业内人士说。
行业性分中心应撤未撤成“硬骨头”
“每次上级主管部门调研，我们都提出住房公积金行业性分中心应撤未撤、自成一体、违规操作、难以监管，每次曝光出问题，都冲击社会公平底线，产生广泛争议，但现在剩下的都是硬骨头，很多都是有钱有权的垄断性国有企业，我们提了好多年要推进机构改革到位，一直没有下文。”一位地方住房公积金管理中心主任说。
住房和城乡建设部相关负责人介绍，最初全国建立的公积金管理机构达2651个，一些县级单位、企业、高校等事业单位也纷纷建立公积金管理机构，虽然在制度初期在扩大公积金覆盖面上起到一定作用，但也造成了机构冗杂、资源浪费。
2002年国务院住房公积金管理条例修改，条例明确要求“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)设立一个住房公积金管理中心负责住房公积金的管理运作，县(市)不设立住房公积金管理中心，在有条件的县(市)设立分支机构，实行统一规章制度进行统一核算。”
然而，《经济参考报》记者在多个省市采访了解到，全国住房公积金管理机构改革，运行10多年，至今仍未到位。目前全国仍有各级公积金管理机构606个，这其中，按规定可以设立的设区市公积金管理中心342个，其余省直、区县、行业分中心等未改革到位机构仍有264个。
地方公积金管理人员普遍表示，应撤未撤的分中心人、财、物相对独立，业务不规范，监管不到位，导致公积金系统问题频发，部分已启动改革单位定位模糊、职能不清，造成公积金管理机构运转混乱。
西部某能源大市的公积金管理中心主任直言：除了自己所在的名正言顺的公积金管理中心，在同一个城市内，还有电力、煤炭、石油、铁路几个分中心，分中心名义上是住房公积金管理中心的下属单位，但人、财、物全部独立运作，中心根本管不了，只有所谓的“义务指导”关系，“除非审计部门检查，要不然分中心出什么问题我们都不知道”。
一些专家表示，这些分中心很难监管，业务流程不规范。近年来，频频引发社会诟病的公积金问题，很多都出在行业性分中心，例如2013年吉林烟草公司高管公积金每月缴纳1.4万元、兰州石化超比例为职工缴交公积金等。
不仅如此，住房和城乡建设部住房公积金监管司提供的报告显示，“当前部分行业和区县分中心存在账实不符、资金混用、挪用、甚至空账转运等问题。”
对此，各地公积金管理部门负责人普遍表示，首先应该补全历史欠账，把应改革、未到位的机构改革走完，“这是迟到了十多年的改革，不能老是只‘听到楼梯响不见人下楼’，应该加快步伐，不能拖太久。”湖北省黄冈市住房公积金管理中心主任黎胜国说。
各地管理机构管不住当地政府乱用
按照2002年修改的公积金管理条例规定，各住房公积金管理中心应当是“直属城市人民政府的不以营利为目的的独立事业单位。”但记者在多个省市采访发现，“上有政策下有对策”，各地住房公积金管理机构的“婆婆”五花八门，性质也不尽相同，隶属和级别也不一样，“吃谁的饭，做什么事，屁股决定脑袋。”
同样是地级市，广西南宁公积金管理中心是正处级，内蒙古赤峰市是副处级；同为副省级城市，南京公积金管理中心是正厅级，广州、武汉是副厅级；广东韶关的公积金中心上级单位原来是财政局、后来变成住建局，内蒙古赤峰市由市政府办公厅管理、包头的上级单位是住房保障局；湖北省黄石执行参公管理，经费财政全额统筹，同省的黄石和宜昌则按事业单位绩效工资考核，内蒙古呼和浩特则是经费自收自支……
种种差别直接导致各地住房公积金管理机构在管理、运营、策略方面的巨大差异。有的地方政府把住房公积金当成自己的一亩三分地，住房公积金管委会决策功能“形同虚设”，一大笔缴存资金就成了被人垂涎的“唐僧肉”。上海财经大学不动产研究所常务副所长陈杰说，多地公积金管理中心已成为政府附庸并严重行政化，存在“政企不分、政事不分”。
中部某省一位公积金管理中心负责人表示，当地政府把公积金作为政府性资金，与当地金融机构实行存贷挂钩，还特意发文，政府办公厅牵头，看各个金融机构给地方贷款多少，然后考虑公积金给各银行的存款，每一笔公积金的存款到期转存或者有需要时，都要政府来批准，“不仅于法无据，而且这笔钱地方政府要乱用中心也不好管，不然中心主任的帽子都被拿掉了。”
| |
各地“烧钱”投资公积金管理系统 |
| |
重金砸下的尽是花瓶 明知浪费却趋之若鹜 |
“国务院统一颁布的公积金管理条例，执行标准应该一样，各地却开发出几百套公积金管理系统，每个系统动辄数百万元到上千万元的投入，每年还有几十万、上百万的升级维护费用，几百个系统的开发，几个亿的投入，来管一个公积金，浪费惊人。”东部某省一个公积金管理中心主任表示。
然而，巨大的投入却没能达到把公积金联网管好的效果。《经济参考报》记者采访了解到，由于缺乏顶层设计，业务信息系统分散建设，各地公积金管理机构形成了一个个信息孤岛，多数系统用不了几年就被淘汰，不得不继续追加巨额投资。而明知道是浪费，各地对于重复开发公积金管理系统依旧趋之若鹜，因为“不浪费，这笔钱就到不了管理机构账上”。
600多个系统管不好一个公积金
记者在北京、上海、广东、湖北、内蒙古、江苏、广西等7个省区市10多个城市采访发现，由于缺少顶层设计，公积金各自为政、低水平重复投资问题严重，管理一个公积金，各地却自行开发出上百套系统，单个系统投资动辄数百万元乃至上千万元。然而，大量的建设并未起到取长补短、互通有无的作用，而是出现了大面积、低水平的重复建设。
根据住房和城乡建设部住房公积金监管司的统计，目前全国设置的公积金管理机构共606个，截至2014年3月，全国住房公积金缴存人总数1.06亿人，缴存总额6.47万亿元，但分散在600多个分中心。
住建部有关负责人表示，600多个中心都各有一套系统，不能互相连通，想建全国性住房信息监管系统就得一家一家谈，一家一家做技术标准，成本巨大。
在采访中，多位地方住房公积金管理中心负责人也表示，目前全国住房公积金管理系统面临“三无”窘境：没有统一的技术标准、数据标准、接口标准，导致信息难以共享，系统五花八门。
苏州公积金中心副主任朱建明介绍，目前全国只有河北省在一省之内使用了统一的管理软件，而各地的系统“各不相同，各有特色”。仅是记者走访的十多个城市，就见到十几个不同的管理软件。
“甚至到了每个月底，要想全国汇总一个数据都很难。对于一笔超过6万亿的巨款、上亿的缴存人而言，系统建设严重滞后。”清华大学房地产研究所所长、建设管理系教授刘洪玉教授告诉《经济参考报》记者。
韶关市住房公积金管理中心主任刘国红表示，应该由住建部公积金监管部门制作统一的管理软件，全国几百个管理机构统一共享，既节约了资源，也为后续的系统开发、监管、升级和发展提供了统一的平台基础。
“绝大多数管理系统都是垃圾”
“2012年刚刚投资了400多万元进行了公积金管理系统的升级，但才两年多，系统的硬件就不够用了，还需要追加巨额投资。”西部一个公积金管理中心主任表示。
深圳市住房公积金管理中心主任袁以立介绍，公积金管理机构作为准金融机构，对管理系统的要求很高，但目前一些地方使用的系统远远达不到公积金事业发展和老百姓实际的需求。
一位地方公积金中心从事信息化工作的负责人表示，不客气地说，花了这么多的钱，研究出来的绝大多数管理系统都是垃圾，用不了几年就要被扫进垃圾堆，到时候还要再花钱统一。“就像花钱修了一堆棚户区遮风避雨，花费不菲，过几年还得拆掉重建。”该负责人说。
除了管理系统的割裂，不少业内人士指出，容灾备份系统缺失，给公积金系统的数据安全带来极大威胁。
住房和城乡建设部住房公积金监管司政策法规处处长潘伟表示，各地的公积金信息没有数据应用级容灾备份，一场地震，灾区公积金管理机构储存的住房公积金历史数据全部消失，“连谁交过公积金都查不到，业务面临瘫痪。”
多位基层公积金管理中心负责人也认为，建立公积金数据容灾备份系统十分必要，但应该是全国统一管理系统后统筹规划安排，而不能搞成“村村点火、户户冒烟”的“大炼钢铁”。
呼和浩特住房公积金管理中心主任任海军表示，不可能、也没必要一个城市在另一个区域新建数据备份，至少要统筹到省一级、甚至借鉴银行金融系统，以东北、华北这样的大区域统一备份，防止过度建设和资金浪费。
荒唐花钱离不开利益驱使
一些专家指出，有关部门对住房公积金的监管是只管钱能不能花，至于花这些钱到底能做成什么事，缺乏顶层、长远的规划设计。
“你能想象哪个大型银行，会让每个市区的分行都自己花钱购买设计服务软件吗？那不乱套才怪！然而如此荒唐的事情，却长期在公积金系统存在，而且多年来始终没有得到有效解决。”一位地方公积金管理中心负责人表示。
中山大学财税系主任林江、深圳大学管理学院教授肖俊等专家表示，公积金的管理提取和银行类似，只需要开发一个系统，顶多各地根据实际情况进行相关软件和设计的升级，现在开发的几百套系统，是不折不扣的巨大浪费。重复建设背后凸显全国公积金事业缺乏顶层设计和协调规划。
除了缺少顶层设计，各地对于重复开发公积金管理系统趋之若鹜的另一个重要原因是利益驱使。
由于公积金的事业发展、人员工资等都依靠在公积金增值收益中提取的公积金管理金，而每年各地用于投资公积金软硬件开发和升级的费用是一笔大头支出，“明明知道这么花钱是浪费，但不浪费，这笔钱就到不了管理机构的账上。”
