伴随地方政府债券“自发自还”试点的推进，继广东、山东、江苏三省顺利完成招标发行工作后，5日市场又迎来第四单试点招标。这意味着，我国首批地方政府自主发债改革已渐入常态化。
然而，随着多地商业银行、上市公司卷入地方债兑付，专家认为，在债务规模总体可控的背景下，通过市场化、规范化调节政府举债机制，有望成为改革重心。从长远看，“开正门，堵偏门”将是约束发债行为的有效之举。
“刚兑”遇险 政府举债加速阳光化
近期，多地商业银行、上市公司公开爆出卷入地方债拖欠事件。而“自发自还”试点的陆续启动，意味着政府举债“阳光化”的改革步入正轨。
《经济参考报》记者日前获悉，共计143亿元的2014年江西省地方政府债券已于8月5日完成招标。据介绍，继国务院决定启动地方政府债券“自发自还”试点后，广东省、山东省和江苏省已完成首批试点债券招标，这标志我国地方政府自主举债改革进入常态化。
据悉，当周发行的江西省政府债券分为5年、7年、10年三个品种，每期对应的招标规模依次为57.2亿元、42.9亿元、42.9亿元。经上海新世纪资信评估公司评定，2014年江西省地方政府债券的信用级别为AAA最高信用评级。
毫无疑问，“自发自还”试点的陆续启动，也意味着政府举债“阳光化”的改革步入正轨。无论从推进城市基础设施建设的角度，还是从防范金融风险和财政风险的角度考量，这都是必然的选择。
来自申万证券的研究观点亦指出，“自发自还”地方债体系的建立，相比从前采取了更为公开透明的运作机制，有助于防控地方政府债务风险。一方面为地方政府提供了成本更低的融资新渠道，另一方面也有助于地方政府风险差别化定价。从短期来看，再融资渠道疏通及相关机制建立料会在一定程度上降低市场对地方府债务的担忧。
据中国社科院金融研究所副研究员安国俊介绍，允许地方政府发行债券，是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。当地方政府税收收入不能满足其财政支出需求时，地方政府可以发行债券为基础设施建设及公共产品筹资，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债券在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。目前，发展地方政府债券市场也已成为新兴工业化、新兴市场国家以及其他一些发展中国家的政策重点。
值得一提的是，近期以来，多地商业银行、上市公司公开爆出卷入地方债拖欠事件，部分不规范渠道中，非市场化的“刚性兑付”已频频遇险。
根据审计署近日发布的部分地方债务跟踪情况，去年6月底至今年3月底，9个省份为偿还到期债务举借省本级新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。
不仅如此，齐鲁银行近日发布的年报显示，“济南市历城区城建公司”出现了逾4000万元的债务本息违约。2013年年报中，上市公司安徽水利也表示，业绩受地方债拖累，其中，仅安徽省蚌埠市经济开发区建设管理委员会举借的建设移交工程债务就达9亿元。
约束发债 “开正门堵偏门”仍是关键
部分通过非正规渠道举债的债务已然成为风险高发点。专家指出，从长远看，“开正门，堵偏门”将是约束发债行为的有效之举。
财政部部长楼继伟近日接受采访时指出：“尽管目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理仍是当前一项重要任务。”
审计署报告显示，个别地市还违约将债务资金用于房地产开发、项目资本金或其他项目建设等。“从出现违约的个例来看，部分地方融资平台及城投公司已然成为风险的高发点，这也是典型的非正规举债渠道。”上海一家商业银行信贷部门负责人说。
中央财经大学财经研究院院长王雍军指出：“城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生存就岌岌可危。这一先天缺陷，导致其融资角色不可能长期持续。”
有鉴于此，多地已启动融资平台及城投公司转型改革。据马鞍山城投官网，其已先行一步转制成江东控股，多家地方城投公司也纷纷试水转型改制工作。这意味着伴随财税体制改革的逐步推进，此前扮演过重要角色的政府融资平台即将被剥离融资功能。
“屡屡被打破的刚性兑付表明，中央财政将不再为非系统性风险的地方债务违约埋单，而是要建立健全地方政府的市场化信用体系——为市场提供更为综合、直观的评价，便于投资者比较，让地方作出正确判断。”安国俊说。
中国人民银行研究局首席经济学家马骏表示，我国仍将从市场化方面，采取多项改革硬化地方预算约束。事实上，通过发展市政债市场和一系列配套改革，地方政府的预算约束将逐渐“硬性化”。
健全体系 改革进入深水区
毋庸置疑，国内地方政府信用评级体系的建立将是一个系统性工程，未来包括财税制度的改革、地方政府违约机制的建立、地方政府融资方式的透明化等诸多方面都需进一步完善。
“要求地方政府尤其是独立发债的地方政府编制和公布资产负债表，对提高地方财政透明度有重要意义。此外，一些改革的准备也都已经在进行中。”马骏说。
与“兜底”相比，建立市场规则有望成为本轮改革的侧重点。首轮地方债“自发自还”试点还首度引入了市场化的信用评级报告。“这是防控地方债风险的一个重要举措，也预示着地方债将走向更为规范的市场化道路，为市政债的发展打下坚实的基础。”安国俊说。
业内人士普遍认为，评级信息对于投资者决策、合理定价和利率决定都十分重要，将成为投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考。
不过，作为首轮地方自主发债的评级机构，上海新世纪相关负责人在接受《经济参考报》记者专访时指出，地方政府的信息披露及其制度建设难以一蹴而就。
例如，就跟踪评级材料获取的及时性问题考量，试点地方自主发债的最长期限为10年，每年都应进行定期跟踪评级。在这场可以预见的“持久战”中，既需要评级公司与地方政府保持密切沟通，也需要地方政府的积极配合，如何保障各种评级数据和信息的及时获得，依然有待摸索实践。
业内专家认为，借鉴国际经验，目前我们应逐步建立以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理的“三驾马车”基本框架。而在政府层面，为有效防范地方债券系统性风险提供源头性保障已迫在眉睫。
根据财政部安排预计，2014年地方债计划发行规模为4000亿元，其中上海、广东、山东等省市自发自还规模为1092亿元。
“面对城镇化的进程，解决地方政府投资拉动经济的资金缺口、实现地方财政转型均至关重要。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，地方债自主发行改革中，可以利用破题机会，规范财政管理体制，围绕举债形成倒逼机制，理顺政府间关系。
长期以来，我国地方人大及其常委会在地方政府性债务的监管中未能发挥应有的作用甚至处于缺位状态。《经济参考报》记者日前在广东、广西、湖南、湖北等地采访了解到，地方政府通过融资平台举债多是由负责项目的政府部门报同级财政部门，后由同级政府常务会议通过即可举借。尽管去年审计署公开了全国各省级的债务余额，但在市县一级，公众和人大代表对政府性债务知之甚少。
多位财政预算专家认为，发挥人大作用，加强对地方政府性债务的监督，有利于构建多层面、有效的地方政府债务监管体系，让地方政府债务“阳光化”，且能有效遏制举债树政绩的冲动，推动地方政府处理好存量债务与增量债务的关系，依法有序管理、化解债务。
监督缺位
提及政府性债务，广东省人大代表、深圳市政府投资项目评审中心高级工程师刘林说，在今年省人代会的预算审查座谈会上，他提出“政府到底欠了多少债？能不能还？”、“债务没有在预算报告中体现出来，这个问题群众问我们人大代表，我们也答不上来”。
自去年审计署公开全国地方政府性债务的统计数据以来，公众和人大代表对债务的关注度不断提高。
在今年地方“两会”期间，政府性债务成为关注的焦点。广州市人大财经委主任委员欧阳知说，在人大代表获悉广州市债务余额达2000多亿元后，他们对过去怎么借的、用到哪？准备拿什么还？举借新债几何、又用到何处等等十分关注，他们担心高成本借来的钱可能被浪费甚至有腐败问题，实际上从审计查出的一些问题看，代表们的担心不无道理。
审查和监督财政预决算，是人大发挥监督权的体现。长期关注预算监督问题的全国人大代表陈舒在接受采访时说，十八大报告提出，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。所谓全口径，就是“横要到边、纵要到底”，那么除了现在已有的公共财政、政府性基金、国有资本运营和社保基金，还理所当然包括政府性债务。
多地探索
记者在采访中了解到，广州、温岭等地早在几年前就开始探索人大对地方政府性债务的常态监督，并为此制定了专门的规范性文件，以使监督规范化、法治化。
2009年以来，温岭市人大常委会为加强对政府性债务的日常监督，建立了政府性债务跟踪监督小组。小组成员包括市人大常委会组成人员、原市人大常委会领导以及审计、监察部门负责人等，小组还下设咨询委员会，聘请有关专家、审计中介、市人大代表等专业人士组成，以提高政府性债务跟踪监督的实效。在预算专家、公共预算观察志愿者吴君亮等专业人士看来，温岭的这一安排还只是对债务的一种非正式监督，并非建立在我国国家权力架构之上，而后来广州等地的探索则向前迈了一步。
据欧阳知介绍，2012年开始，广州市政府便向人大常委会报告政府性债务情况，且由人大财经委向常委会提交一份建议。2013年更进一步，在年初的一次人大常委会上，由财政部门代表市政府向常委会报告当年的债务举借计划和偿还计划，并在一季度专题报告一次政府性债务的举借和偿还计划，这两个报告都需要经人大常委会审议表决通过。
广州等地人大的探索是基于《监督法》赋予人大的重大事项权。广州市人大将政府性债务列入重大事项，由此监督才于法有据。2014年，广州市十四届人大四次会议修订通过《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》，明确规定“市政府负有偿还责任债务的举借、偿还计划，应当在当年提请市人民代表大会常务委员会审查和批准”。
人大监督有了依据，让监督权落地才是关键。人大常委会依据什么对举债计划作出批准与否的决定呢？欧阳知介绍说，广州市目前严格执行的是两个“红线”：一是债务率不能超100%，二是偿债率不能超20%。这个标准是广州市委市政府综合考虑债务风险防控集体研究决定的，且市委也将此列入重大事项规定，人大常委会的审查监督情况每月向市委报告。
广西壮族自治区人大常委会有关负责人表示，以人大为主渠道的政府性债务监督，不仅有利于推进我国的民主法治建设，还能与政府内部的行政性预算控制相配合，有利于促进预算资源的公平配置和有效使用，比如现在“四风”问题，某种程度上就是政府及部门负责人财政权太大，加强同级人大的横向约束是有效的制约手段之一。
全面推进
在中央防控债务风险和加强全口径预决算监督的背景下，接受《经济参考报》记者采访的多位人大常委会组成人员、人大代表和财政预算专家表示，在一些地方“点”上探索的基础上，国家应统筹考虑，借《预算法》修订的契机，进一步通过立法明确和细化地方人大对政府性债务的监督权，全面推进和完善人大预算监督机制和进程，实现“面”的覆盖。
其一，程序上，在现行法律框架下，可将政府性债务作为重大事项列入统计人大常态化监督的一部分，或视为财政“大盘子”的一部分纳入预决算管理，要求事前介入，明确提交债务举借报告的时间。介入之后还需公开透明，与预算一样，债务余额及举借和偿还计划向公众公开，将债务晒在阳光下。更重要的是，要对政府性债务进行跟踪监督和绩效评价。
其二，法律上，加快修订《预算法》，对地方政府举债作出调整并明确现有的政府性债务和未来可能放开的地方债券一律纳入预决算管理，形成真正的全口径预决算。此外，可制定《地方政府债务管理条例》，加强地方政府债务的法治化管理，对地方政府债务总量、举债方式、偿债途径、债务风险预警机制等进行立法规范。
其三，技术上，提升人大代表预算审议解读能力，完善人大内部预算审查机构和效力。应通过完善机制普及地方人大代表的预算管理与审查知识，在人大系统内部，鼓励具有经验的财政预算专家和第三方机构参与和协助相关审查。
“将地方政府性债务纳入法制化监督管理的轨道，地方各级人大及其常委会不能缺位，而是应该有所作为。人大及其常委会对债务的规划和约束，其目的只有一个，就是确保政府借债‘借得到、用得好、还得起’，如此良性循环，既保证地方发展适度超前，又做到债务风险可防可控，设立起‘法治防火墙’。”欧阳知说。
