十八届三中全会启动新一轮财税改革，提出了“审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的重要课题。《经济参考报》记者在上海市调研了解到，过去八年来，上海市闵行区积极构建“以结果为导向”的全过程预算管理机制，“让绩效成为政府预算的灵魂”，探索出了预算管理改革的“闵行模式”。
三份绩效报告管好“政府钱袋”
从“前评价”到“跟踪评价”，再到“结果评价”，三份绩效评价报告贯穿了财政预算项目的事前、事中和事后。普通民众不仅可从中了解“政府钱袋”里的钱往哪里花，花得怎么样，还可以清楚地知道会如何受益。
点击闵行区政府网站的“政务公开-财政预决算-绩效预算评价”栏目可发现，共有121个2014年财政预算项目进行了绩效前评价公示，涉及教育、环保、民政、交通、农业等18个相关政府部门、42家实施单位，评价金额14.52亿元，占专项项目支出的31.2%。
如“政府购买公交服务”项目预计投入区本级财政资金5000万元，年度绩效目标包括“产出指标”“效益指标”“社会评价指标”等。在“绩效前评价指标表”中，上海信义会计师事务对这一项目给出了96分的评价。
除了前评价公示，闵行区政府网站上还可以查询到2013年度“财政预算项目支出绩效跟踪评价报告”。当年度的部分财政预算项目“支出绩效评价报告”则将于今年3月公布。
通过绩效前评价，2014年区部分重点预算项目投入资金发生变更。其中，“助老免费就餐”预算增加156万元，覆盖人数增加500人。另有9个自评项目经过评审后，预算资金减少了1550万元。
一“增”一“减”，折射出绩效管理在管好“政府钱袋”方面发挥的积极作用。
“以往政府编制预算好比‘切蛋糕’，考虑的是如何把各部门的‘盘子’摆平。结果往往是投入不少，预算单位提供的公共产品和公共服务却并不能让群众满意。”闵行区委常委、副区长张国坤说，现在编制预算首先要考虑资金投入能带来多大的效果和效益，从源头保证财政资金“花在刀刃上”。
财政资金从投入导向转为结果导向
不少专家认为，由于忽视最终效果，传统的“投入导向型”预算管理极易导致财政性资金的浪费或使用效率低下。闵行区在2010年度预算编制中开始全面实行“以结果为导向”的全过程绩效预算管理，财政资金要过“投向”、“管理”、“效果”三关，确保提高公共财政支出的效率及有效性。
改革开放以来，财政体制进行了一系列重大改革。但在传统的“投入导向型”预算编制模式下，财政预算重投入、轻产出，重分配、轻管理，公共财政支出效率及有效性难以获得根本性提高。
针对上述问题，闵行区2005年开始研究预算项目绩效评价工作规划，借鉴发达国家经验推进预算管理体制改革。
2006年，闵行区首先选择科教兴区专项资金项目开展绩效评价工作。2008年起，区财政局与复旦大学绩效评价中心合作，引入PART评级工具，对2009年度部门预算编制试行“以结果为导向”模式。
完成预算编制流程再造后，闵行区在2010年度预算编制中开始全面实行“以结果为导向”的全过程绩效预算管理。
如今在闵行区，财政资金使用要“过三关”：与部门预算编制同步的事前立项评审，即“投向关”；与部门预算执行监督同步的事中评价，即“管理关”；支出结果与绩效问责相挂钩的事后评价，即“效果关”。
“通过把好三个关口，闵行区建立起了预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算管理机制。”闵行区财政局副局长李骏说。
制度化、程序化、常态化的预算管理工作机制逐步形成：每年3月开展上年度支出结果评价、8月开展本年度实施过程评价、10月份开展下年度立项评价。
在闵行区，纳入绩效管理的预算项目以提供公共服务产品、涉及民生和社会、公众关注度高为标准，资金门槛从一开始的2000万元逐步降低至500万元。2008年至2012年，涉及农民增收、劳动就业、义务教育、社会保障、公共安全5大类的95个预算项目展开了全过程绩效评价，涉及评价预算资金34亿元。
不少专家认为，由于忽视最终效果，传统的“投入导向型”预算管理极易导致财政性资金的浪费或使用效率低下。“结果导向型”编制模式遵循“战略目标-工作目标-绩效目标-产出-投入”的完整逻辑过程，实现了预算重心从投入控制向投入与结果控制并重的转变。
财政预算监督增强改革效果
从人大代表提前介入重大项目论证和前评估，初审听证会扩大预算编制过程中的民主参与，到建立预算修正案制度，外部监督保障并增强了预算管理改革的效果。通过财政管理方式的改革，规范预算单位预算执行和资金活动，实现了财政部门预算编审、执行和监督的“三分离”，有效提升了财政资金的使用效率。
2013年11月29日至12月2日，闵行区连开了七场听证会，2014年部分重点预算项目逐一“过堂”，接受人大代表和公众代表陈述人的质询。听证会意见归纳后在网络上公布，并由人大常委会对预算项目进行表决。
为了用制度“固化”人大对预算的监督，闵行区先后制定了预算审查监督、预算修正案、听证会等三个“办法”，逐步丰满《监督法》中关于预算审查的原则性规定。
在不少预算项目被修正甚至直接“砍掉”的过程中，区人大在预算监督中的角色也不断发生变化。一些代表戏言，以前是在人代会上对预算报告“举手划圈”，现在是在听证会上与预算单位“短兵相接”。
专家和普通民众也成为预算监督的重要力量。据闵行区人大常委会财经工委副主任童荣兵介绍，2009年区人大常委会成立了预算监督专家咨询组。预算听证会公众参与库则首批吸纳了229名普通民众。
面对不断加大的监督力度，政府职能部门在提出预算项目时变得小心翼翼，区财政局却轻松了许多。副局长周国强表示，由人大代表甚至普通民众对预算进行“预审”，不仅避免了财政部门“闭门造车”，也减少了部门之间的协调难度。
复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠评价认为，闵行区通过财政内部管理职责的调整，建立健全财政资金分配的内部牵制和管理制度，实现了财政部门预算编审、执行和监督的“三分离”；通过财政管理方式的改革，规范预算单位预算执行和资金活动，实现了财务管理、执行反馈和检查跟踪的“三分离”。
预算改革的“闵行模式”，不仅有效提升了财政资金的使用效率，也契合了十八届三中全会对于“事权与支出责任相适应”的要求。其用“绩效”规范预算全过程、用监督为改革“增效”的经验，可供各地借鉴。
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浙江温岭：参与式预算推广难点在于放权 |
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记者 沈翀 程士华 杜放 李亚彪/杭州报道 |
当预算如何做到公开透明、人大如何对财政预算审查监督在大多数地方还是待解之题时，浙江温岭人大代表对财政预算的实质性审查监督已经进行了8年时间。然而，温岭参与式预算经验在基层推广并不顺利，一方面是因为代表的履职水平、群众民主参与意识不高，另一方面，则是由于部分党政机关并没有放权的勇气，不愿意将权力至于群众的监督之下。
对预算进行实质性审查监督
温岭参与式预算起源于2005年，该市新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，形成了“参与式预算”模式，在国内首开先河。综合当地人大代表的意见，记者梳理该市参与式预算能够坚持8年，且不断深化，关键点在于以下三方面。
——通过民主恳谈常态化，实现了预算从少数人决定到多数人参与决定。民主恳谈是温岭参与式预算的基础，在1999年启动后，这种政府与民众面对面地对话方式快速推开，完成了对普通群众民主习惯的培养、政府职能部门对群众参与决策的习惯以及民主程序的规范化。开展6年后到2005年，群众希望更实质性地影响政府决策过程，管管“政府怎么花钱”。在此背景下，民主恳谈与人大审议财政预算实现了制度上的嫁接。温岭市人大常委会主任张学明说，此后，人大对于财政预算的审议，不再只是走过场。钱怎么花？民众先恳谈，然后交给人大代表，会上充分讨论，再投票决定钱怎么花。
统计显示，温岭参与式预算动员各个层面的群众参与到预算审查监督之中。温岭市人大代表370名，预算恳谈会有700人参加，远超人大代表总数。
——落实人大代表预算修正案、票决部门预算、监督预算执行等几项关键权力，使人大对预算审查监督从程序性向程序性与实质性并重转变，看紧了政府的“钱袋子”。根据参与式预算的制度设计，通过民主恳谈、人大审议预算程序，群众代表、人大代表可以直接进行询问预算中的疑问，镇长、副镇长或者职能部门负责人必须回答每一位代表提出的问题。
为保证政府部门负责人不敷衍代表质询，温岭人大代表提预算修正案已经成为常态化的制度。只要5人联名，就可以提出预算修正案，至今温岭人大代表预算修正案已有30多例，确保了财政预算必须体现群众意图。
——倒逼预算编制本身需要从封闭走向透明，细化到“项”到“目”，让每个人都能看得懂。记者看到，仅“泽国镇2013年财政预算收支”就有厚厚44页。在第4页“拟出让用地及出让金返还收入明细表”上，标明该年镇政府预备出让11幅地块，每个地块位置、面积、用途、拟出让时间、预估地价都详尽标明。
人大代表、公众与政府良性互动
通过8年多的运转，温岭参与式预算已有规范化流程，即人代会前举行民主恳谈、初审听证、代表工作站征询恳谈，人代会期间开展专题审议、询问、票决，人代会后及时公开并由常委会监督其执行的部门预算审查监督。目前，参与式预算效果逐步显现，人大代表、社会公众与党政机关职能部门之间实现了良性互动。
从人大及人大代表的角度看，参与式预算是有效制约和监督权力运行的好方法，人大监督越来越具有针对性，使得政府行政行为与财政资金的投向得到约束，防止或消除了预算决策的随意性，并有效控制和削减了“三公”经费和政府债务。据了解，在温岭一些参与式预算启动得早的乡镇，债务规模也控制得相对较好，经济发展也没有拖慢速度。新河镇2005年政府债务达到5000万元，8年后不仅没有扩大，反而缩减到只有500万元。泽国镇不仅没有债务，每年财政还有结余，现在被确立为浙江省小城市试点。
从社会公众角度看，参与式预算是拓展基层民主生长空间的好平台。参与式预算在制度框架内探索出了一条积极促进公民有序政治参与的新路径，为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督开辟了新的渠道。
从党政部门角度看，参与式预算让政府从加强领导向加强治理能力转变。张学明说，参与式预算督促政府主要领导、职能部门负责人提升决策过程中的驾驭能力，不仅要落实党委领导，还要随时准备一旦代表质疑，解释安排这项工作、这项支出的原因，以保证人大通过年度预算安排。
试点推广遇多重难题
温岭参与式预算的设计者、执行者以及参与者均认为温岭经验能够在其他地方复制。从操作层面看，制度设计未超出体制框架，核心内容是一些纸上权利变成了实际的权利，以权利制约权力。推广难点在于基层党政一把手是否有预算公开决心，是否舍得放权，这也是参与式预算经验走不出温岭的最重要原因。
记者了解到，温岭参与式预算经验在基层推广并不顺利，哪怕在其附近的县市也推广不开。“虽然好多地方来考察，回去后没有一个地方真会推行，他们担心‘自缚手脚’。”温岭的一些基层干部告诉记者。
通过多方走访，协商民主难出温岭主要有以下几个原因，包括“干部没政绩不愿搞”、“有政治风险不敢搞”、“制度遇瓶颈不易搞”、“发展受影响不能搞”。张学明说，总体看，在其他地方参与式预算推不开，一方面原因主要是一些代表的履职水平、群众民主参与意识不高，另一方面是党政机关是否有放权的勇气，是否愿意将权力放到群众的监督之下。
记者了解到，由于参与式预算一直未跳出温岭这个县级市，上下不对接使当地财政部门面临不少尴尬。温岭市财政局副局长江陶舜介绍，参与式预算开展后，各个部门的预算意识都很强，但上级没有这套制约机制，仍然按照老套路下任务。比如不少下达的任务都是在人代会审议预算之后，下达任务又没有下达资金，得地方自筹，没办法只好把已经通过的预算变通、调整，打乱整个工作布局。
他说：“我们最头疼年终出政策，上面出政策下面买单形成了年终的硬缺口，就是因为政策性缺口市财政挂账超过10亿元，比如前些年上级要求温岭到年底突然通知高速公路通路，一下子要财政拿出资本金4亿元，年初没有预算，哪里有这笔钱，只能挂账。”
