当预算如何做到公开透明、人大如何对财政预算审查监督在大多数地方还是待解之题时，浙江温岭人大代表对财政预算的实质性审查监督已经进行了8年时间。然而，温岭参与式预算经验在基层推广并不顺利，一方面是因为代表的履职水平、群众民主参与意识不高，另一方面，则是由于部分党政机关并没有放权的勇气，不愿意将权力至于群众的监督之下。

　　对预算进行实质性审查监督

　　温岭参与式预算起源于2005年，该市新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，形成了“参与式预算”模式，在国内首开先河。综合当地人大代表的意见，记者梳理该市参与式预算能够坚持8年，且不断深化，关键点在于以下三方面。
　　——通过民主恳谈常态化，实现了预算从少数人决定到多数人参与决定。民主恳谈是温岭参与式预算的基础，在1999年启动后，这种政府与民众面对面地对话方式快速推开，完成了对普通群众民主习惯的培养、政府职能部门对群众参与决策的习惯以及民主程序的规范化。开展6年后到2005年，群众希望更实质性地影响政府决策过程，管管“政府怎么花钱”。在此背景下，民主恳谈与人大审议财政预算实现了制度上的嫁接。温岭市人大常委会主任张学明说，此后，人大对于财政预算的审议，不再只是走过场。钱怎么花？民众先恳谈，然后交给人大代表，会上充分讨论，再投票决定钱怎么花。
　　统计显示，温岭参与式预算动员各个层面的群众参与到预算审查监督之中。温岭市人大代表370名，预算恳谈会有700人参加，远超人大代表总数。
　　——落实人大代表预算修正案、票决部门预算、监督预算执行等几项关键权力，使人大对预算审查监督从程序性向程序性与实质性并重转变，看紧了政府的“钱袋子”。根据参与式预算的制度设计，通过民主恳谈、人大审议预算程序，群众代表、人大代表可以直接进行询问预算中的疑问，镇长、副镇长或者职能部门负责人必须回答每一位代表提出的问题。
　　为保证政府部门负责人不敷衍代表质询，温岭人大代表提预算修正案已经成为常态化的制度。只要5人联名，就可以提出预算修正案，至今温岭人大代表预算修正案已有30多例，确保了财政预算必须体现群众意图。
　　——倒逼预算编制本身需要从封闭走向透明，细化到“项”到“目”，让每个人都能看得懂。记者看到，仅“泽国镇2013年财政预算收支”就有厚厚44页。在第4页“拟出让用地及出让金返还收入明细表”上，标明该年镇政府预备出让11幅地块，每个地块位置、面积、用途、拟出让时间、预估地价都详尽标明。

　　人大代表、公众与政府良性互动

　　通过8年多的运转，温岭参与式预算已有规范化流程，即人代会前举行民主恳谈、初审听证、代表工作站征询恳谈，人代会期间开展专题审议、询问、票决，人代会后及时公开并由常委会监督其执行的部门预算审查监督。目前，参与式预算效果逐步显现，人大代表、社会公众与党政机关职能部门之间实现了良性互动。
　　从人大及人大代表的角度看，参与式预算是有效制约和监督权力运行的好方法，人大监督越来越具有针对性，使得政府行政行为与财政资金的投向得到约束，防止或消除了预算决策的随意性，并有效控制和削减了“三公”经费和政府债务。据了解，在温岭一些参与式预算启动得早的乡镇，债务规模也控制得相对较好，经济发展也没有拖慢速度。新河镇2005年政府债务达到5000万元，8年后不仅没有扩大，反而缩减到只有500万元。泽国镇不仅没有债务，每年财政还有结余，现在被确立为浙江省小城市试点。
　　从社会公众角度看，参与式预算是拓展基层民主生长空间的好平台。参与式预算在制度框架内探索出了一条积极促进公民有序政治参与的新路径，为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督开辟了新的渠道。
　　从党政部门角度看，参与式预算让政府从加强领导向加强治理能力转变。张学明说，参与式预算督促政府主要领导、职能部门负责人提升决策过程中的驾驭能力，不仅要落实党委领导，还要随时准备一旦代表质疑，解释安排这项工作、这项支出的原因，以保证人大通过年度预算安排。

　　试点推广遇多重难题

　　温岭参与式预算的设计者、执行者以及参与者均认为温岭经验能够在其他地方复制。从操作层面看，制度设计未超出体制框架，核心内容是一些纸上权利变成了实际的权利，以权利制约权力。推广难点在于基层党政一把手是否有预算公开决心，是否舍得放权，这也是参与式预算经验走不出温岭的最重要原因。
　　记者了解到，温岭参与式预算经验在基层推广并不顺利，哪怕在其附近的县市也推广不开。“虽然好多地方来考察，回去后没有一个地方真会推行，他们担心‘自缚手脚’。”温岭的一些基层干部告诉记者。
　　通过多方走访，协商民主难出温岭主要有以下几个原因，包括“干部没政绩不愿搞”、“有政治风险不敢搞”、“制度遇瓶颈不易搞”、“发展受影响不能搞”。张学明说，总体看，在其他地方参与式预算推不开，一方面原因主要是一些代表的履职水平、群众民主参与意识不高，另一方面是党政机关是否有放权的勇气，是否愿意将权力放到群众的监督之下。
　　记者了解到，由于参与式预算一直未跳出温岭这个县级市，上下不对接使当地财政部门面临不少尴尬。温岭市财政局副局长江陶舜介绍，参与式预算开展后，各个部门的预算意识都很强，但上级没有这套制约机制，仍然按照老套路下任务。比如不少下达的任务都是在人代会审议预算之后，下达任务又没有下达资金，得地方自筹，没办法只好把已经通过的预算变通、调整，打乱整个工作布局。
　　他说：“我们最头疼年终出政策，上面出政策下面买单形成了年终的硬缺口，就是因为政策性缺口市财政挂账超过10亿元，比如前些年上级要求温岭到年底突然通知高速公路通路，一下子要财政拿出资本金4亿元，年初没有预算，哪里有这笔钱，只能挂账。”