赵乃育/绘

　　十八届三中全会启动新一轮财税改革，提出了“审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的重要课题。《经济参考报》记者在上海市调研了解到，过去八年来，上海市闵行区积极构建“以结果为导向”的全过程预算管理机制，“让绩效成为政府预算的灵魂”，探索出了预算管理改革的“闵行模式”。

　　三份绩效报告管好“政府钱袋”

　　从“前评价”到“跟踪评价”，再到“结果评价”，三份绩效评价报告贯穿了财政预算项目的事前、事中和事后。普通民众不仅可从中了解“政府钱袋”里的钱往哪里花，花得怎么样，还可以清楚地知道会如何受益。

　　点击闵行区政府网站的“政务公开-财政预决算-绩效预算评价”栏目可发现，共有121个2014年财政预算项目进行了绩效前评价公示，涉及教育、环保、民政、交通、农业等18个相关政府部门、42家实施单位，评价金额14.52亿元，占专项项目支出的31.2%。
　　如“政府购买公交服务”项目预计投入区本级财政资金5000万元，年度绩效目标包括“产出指标”“效益指标”“社会评价指标”等。在“绩效前评价指标表”中，上海信义会计师事务对这一项目给出了96分的评价。
　　除了前评价公示，闵行区政府网站上还可以查询到2013年度“财政预算项目支出绩效跟踪评价报告”。当年度的部分财政预算项目“支出绩效评价报告”则将于今年3月公布。
　　通过绩效前评价，2014年区部分重点预算项目投入资金发生变更。其中，“助老免费就餐”预算增加156万元，覆盖人数增加500人。另有9个自评项目经过评审后，预算资金减少了1550万元。
　　一“增”一“减”，折射出绩效管理在管好“政府钱袋”方面发挥的积极作用。
　　“以往政府编制预算好比‘切蛋糕’，考虑的是如何把各部门的‘盘子’摆平。结果往往是投入不少，预算单位提供的公共产品和公共服务却并不能让群众满意。”闵行区委常委、副区长张国坤说，现在编制预算首先要考虑资金投入能带来多大的效果和效益，从源头保证财政资金“花在刀刃上”。

　　财政资金从投入导向转为结果导向

　　不少专家认为，由于忽视最终效果，传统的“投入导向型”预算管理极易导致财政性资金的浪费或使用效率低下。闵行区在2010年度预算编制中开始全面实行“以结果为导向”的全过程绩效预算管理，财政资金要过“投向”、“管理”、“效果”三关，确保提高公共财政支出的效率及有效性。

　　改革开放以来，财政体制进行了一系列重大改革。但在传统的“投入导向型”预算编制模式下，财政预算重投入、轻产出，重分配、轻管理，公共财政支出效率及有效性难以获得根本性提高。
　　针对上述问题，闵行区2005年开始研究预算项目绩效评价工作规划，借鉴发达国家经验推进预算管理体制改革。
　　2006年，闵行区首先选择科教兴区专项资金项目开展绩效评价工作。2008年起，区财政局与复旦大学绩效评价中心合作，引入PART评级工具，对2009年度部门预算编制试行“以结果为导向”模式。
　　完成预算编制流程再造后，闵行区在2010年度预算编制中开始全面实行“以结果为导向”的全过程绩效预算管理。
　　如今在闵行区，财政资金使用要“过三关”：与部门预算编制同步的事前立项评审，即“投向关”；与部门预算执行监督同步的事中评价，即“管理关”；支出结果与绩效问责相挂钩的事后评价，即“效果关”。
　　“通过把好三个关口，闵行区建立起了预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算管理机制。”闵行区财政局副局长李骏说。
　　制度化、程序化、常态化的预算管理工作机制逐步形成：每年3月开展上年度支出结果评价、8月开展本年度实施过程评价、10月份开展下年度立项评价。
　　在闵行区，纳入绩效管理的预算项目以提供公共服务产品、涉及民生和社会、公众关注度高为标准，资金门槛从一开始的2000万元逐步降低至500万元。2008年至2012年，涉及农民增收、劳动就业、义务教育、社会保障、公共安全5大类的95个预算项目展开了全过程绩效评价，涉及评价预算资金34亿元。
　　不少专家认为，由于忽视最终效果，传统的“投入导向型”预算管理极易导致财政性资金的浪费或使用效率低下。“结果导向型”编制模式遵循“战略目标-工作目标-绩效目标-产出-投入”的完整逻辑过程，实现了预算重心从投入控制向投入与结果控制并重的转变。

　　财政预算监督增强改革效果

　　从人大代表提前介入重大项目论证和前评估，初审听证会扩大预算编制过程中的民主参与，到建立预算修正案制度，外部监督保障并增强了预算管理改革的效果。通过财政管理方式的改革，规范预算单位预算执行和资金活动，实现了财政部门预算编审、执行和监督的“三分离”，有效提升了财政资金的使用效率。

　　2013年11月29日至12月2日，闵行区连开了七场听证会，2014年部分重点预算项目逐一“过堂”，接受人大代表和公众代表陈述人的质询。听证会意见归纳后在网络上公布，并由人大常委会对预算项目进行表决。　　
　　为了用制度“固化”人大对预算的监督，闵行区先后制定了预算审查监督、预算修正案、听证会等三个“办法”，逐步丰满《监督法》中关于预算审查的原则性规定。
　　在不少预算项目被修正甚至直接“砍掉”的过程中，区人大在预算监督中的角色也不断发生变化。一些代表戏言，以前是在人代会上对预算报告“举手划圈”，现在是在听证会上与预算单位“短兵相接”。
　　专家和普通民众也成为预算监督的重要力量。据闵行区人大常委会财经工委副主任童荣兵介绍，2009年区人大常委会成立了预算监督专家咨询组。预算听证会公众参与库则首批吸纳了229名普通民众。
　　面对不断加大的监督力度，政府职能部门在提出预算项目时变得小心翼翼，区财政局却轻松了许多。副局长周国强表示，由人大代表甚至普通民众对预算进行“预审”，不仅避免了财政部门“闭门造车”，也减少了部门之间的协调难度。
　　复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠评价认为，闵行区通过财政内部管理职责的调整，建立健全财政资金分配的内部牵制和管理制度，实现了财政部门预算编审、执行和监督的“三分离”；通过财政管理方式的改革，规范预算单位预算执行和资金活动，实现了财务管理、执行反馈和检查跟踪的“三分离”。
　　预算改革的“闵行模式”，不仅有效提升了财政资金的使用效率，也契合了十八届三中全会对于“事权与支出责任相适应”的要求。其用“绩效”规范预算全过程、用监督为改革“增效”的经验，可供各地借鉴。