鄂托克前旗交通区位图

　　从市区进入农村牧区，扑面而来的不再是繁华与落后的强烈反差，也不是生硬的高楼大厦，不见泥泞的道路，不见粗陋的房屋，更不见背井离乡的惆怅，见到的是一个个或聚居或散落的庄园——一座座漂亮的平层别墅掩映在绿树丛中，牧场主们在自家的草场上从事现代化生产，一切都显得那么自然和谐。
　　这个变化，源于内蒙古自治区鄂托克前旗正在探索的新型城镇化之路。这个地处宁蒙陕三省区交界处的传统畜牧业大旗，通过三年的城乡统筹实践，推出一个破解城乡二元结构、实现城乡区域协调发展的新样板，尤其给广大牧区城镇化带来一缕曙光。
　　记者最近在鄂托克前旗调研发现，以城带乡、以工促农、城乡互动的发展格局在该旗已经形成。这里生态资源保护良好、农牧民生活和生产水平较高、居住点产业支撑和配套体系齐全、城乡差距逐步缩小，小康新生活的幸福梦正在变为现实，成为一道“亮丽的风景线”，可谓自治区“8337”发展思路的生动写照。

　　尊重农牧民意愿，实现富裕目标

　　鄂托克前旗位于蒙陕甘宁能源“金三角”重点区域，是鄂尔多斯市向西开放的窗口，该旗建旗晚，基础差，底子薄，曾经是典型的老、少、边、贫地区，更一度被外界比喻为鄂尔多斯的“贫民窟”。2003年，全旗地区生产总值在全区101个旗县中排名81位，在鄂尔多斯各个旗县的排名倒数第一。不过，经过随后的几年“赶超式”发展，各项经济指标稳步提升，到了2013年地区生产总值完成118亿元，增长27.1%，主要经济指标增速位居鄂尔多斯全市前列。
　　全旗7.5万人口，其中农牧业人口近4万。十年打下的坚实基础，不仅表现在政府经济实力增强，更突出显现在“藏富于民”，农牧民人均纯收入已连续十年列鄂尔多斯市第一，这也让鄂托克前旗真正具备了统筹城乡发展的条件，2010年，被选为鄂尔多斯市推进城乡统筹发展综合配套改革的试点。
　　鄂托克前旗城乡统筹发展建设立足于尊重农牧民意愿，给农牧民多种选择，而不是“被进城”，“被上楼”的城镇化。“农牧民的新生活怎么设计，不能是政府一厢情愿地说了算，最终要得到农牧民的认可，一定得让农牧民成为城镇化建设的主人。”鄂托克前旗旗委书记于新芳认为，只有赋予农牧民更多的自主权，进一步突出农牧民的主体地位，引导其自己动手建设新家园，农牧区经济才能真正走上健康快速发展轨道，农牧业才能彻底实现由传统农牧业向现代农牧业转变。
　　2012年年初，鄂托克前旗通过在嘎查村、各部门、各界代表、县处级领导等5个层面、7个场次的广泛征求意见和座谈，不断细化和完善配套政策。鄂托克前旗农牧民都可以自主选择想要的生活。如果选择转移进城，两个重点城镇——旗府所在地敖勒召其镇和工业重镇上海庙镇，是他们新的归属地。如果选择留居，有大型集中居住区——新型村庄，小型集中居住区——现代居民点以及散居——现代家庭农牧场三种布局。
　　50岁的陈占祥，原来居住在上海庙镇陶利嘎查，有9000多亩草场，那里十分缺水，草场沙化严重。当听到旗里的城镇化方案时，他非常坚决地决定放弃养殖业，选择搬迁到城镇来。“不管走与留，这一次旗政府是要让农牧民过上与城里人一样的幸福生活。”老陈很清楚，旗里的每一种布局都有一个保障幸福的规划：搬进城里来的农牧民，能够享受到“六个一”配套政策，即，提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴、享受一份教育奖励、领取一份土地收益，实现转移农牧民进城后能就业、能致富。
　　陈占祥和老伴都在小区的物业工作，两个人一个月的工资加起来近5000块钱。家里的其他收入包括草原奖补、转移进城生活补贴，一年的收入超过10万元。一家人的幸福感、满足感前所未有。
　　苏力迪嘎查的斯旺道尔吉，很乐意选择留在自己世代居住的草原上，就地实现城镇化。对于选择留下来的牧户，旗里将优先选择一批生产条件较好的牧户作为城乡统筹的典型进行引路。村民代表大会上，对报名申请示范户的农牧民进行投票表决，最后选出条件好、有发展潜力的一部分农牧户，斯旺道尔吉也在其中。
　　他家有2600亩草场，还有350亩水浇地，养着200头牛400只羊，在政府的财政补助下，自身能够进行生产的配套。针对像斯旺道尔吉这样的牧户，政府对农牧业项目进行捆绑、集中投入，配套完善养殖棚圈、节水灌溉、农机具等生产设施，实现每户拥有一处别墅、一处养殖棚圈、一套喷灌设备、一块规模饲草料基地、一套农机具的“5+1”目标，让留居农牧户生产发展、生活改善、生态恢复、持续增收。
　　2011年斯旺道尔吉住进了一个145平方米的别墅里，屋子里的装修风格很有“城市范”。他家不仅建立起来大的棚圈，还拥有了自己的饲草料基地，水浇地全部种上了优质的紫花苜蓿，耕种收基本可以实现自动化。
　　他算了一笔账：“建平层别墅政府补贴18万，建棚圈也要补18万，上喷灌补17万，买农机补50%，我们只是出个小头，大头都是政府拿了。”生产的现代化，大大增加了他的收入，去年纯收入达到50多万元，更改变了这位老牧民传统的种养思维，下一步，“除了养羊，还要养鱼、养鹅，把牧业庄园搞成个家庭观光休闲农庄。”
　　“城乡统筹就是要实现两个富，进城的农牧民要富，留下来的也要富。”于新芳深有感触地说，“目中无人的城镇化是本末倒置，如果做不好人的工作，设计再好的规划也是无用之功。”
　　在这一点上，鄂托克前旗交出一份漂亮答卷。2013年旗财政公共预算支出的72%用于民生支出，城乡居民收入分别达到33666元和12800元；除去住房、教育奖励等一次性补贴，转移进城农牧民户均收入达到9.8万元，是转移进城前的2倍多；现代家庭农牧场建设户户均收入达到20万元。一批利民、便民的幼儿园、医院、社会福利中心等公益性设施陆续投用。
　　尤其值得一提的是，鄂托克前旗在城乡统筹的进程中，对于没有能力像多数农牧民那样加入到城乡统筹建设中来的特困户，政府采取了更进一步的帮扶措施，逐步缩小农牧民之间的差距。将一部分自愿转移搬迁的贫困户列入统筹城乡转移农牧民序列，享受转移农牧民“六个一”优惠待遇。把扶贫工作和民政低保，社保，残联工作相衔接，将贫困人口中的年老、因病、因残、智障等没有劳动能力的人实行应保尽保，由国家养起来。将有劳动能力的、留居的贫困人口约875户2079人，通过实施专项扶贫，行业扶贫、社会扶贫等措施，扶持其发展生产，提高收入，用3年时间实现全部脱贫。

　　尊重自然规律，因地制宜搞发展

　　和所有的牧区现状一样，鄂托克前旗也是地广人稀，生产分散，居住分散，公共服务分散，牧区的城乡一体化的首要任务就是实施“集中发展”战略，形成集聚效应。但是，这个“集中”却并非易事，很多牧区在转移人口的过程中都出现过失败案例，不少搬迁出来的牧民在城里没呆多久又纷纷返回了老家。
　　鄂托克前旗在充分了解民意基础上制定的《鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革试点建设规划》中，资源、生产要素、人口、产业第一次被大力度地重新规划、集中整合，并因地制宜、合理制定出了五种人口居住和产业布局模式，让农牧民自由选择。
　　记者走访了这五种人口居住模式后，有一个明显的感受，就是每种做法都非常注重自然发展的规律，不仅包括围绕生态环境所进行的因地制宜战略，也包括对蒙古族牧民的文化习俗的尊重。
　　五种人口居住和产业布局模式分别是：一是在重点城镇布局上，将一些生态恶化地区人口搬迁出来。确定旗府敖勒召其镇和工业重镇上海庙镇产业定位和发展方向，将两个镇作为转移人口的集中居住区域，建设各类保障性住房6000套，同时配套建设文化产业园、农贸批发市场、创业就业市场等一批吸纳创业就业的平台，使转移进城的农牧民及早融入城镇，搬迁出来的地方进行生态休养生息。
　　二是按照“小而精、小而美、小有特色”的思路，在市场化程度高的城川镇和昂素镇两个集镇现有建设规模的基础上，通过改造街道、完善公共服务、美化镇区环境，切实增强集镇基本服务功能，配套新建农畜产品交易及加工市场，搞活集市贸易，吸引从事镇郊农牧业生产、农畜产品交易的农牧民转移居住，促进增收。
　　三是按照“大集中”的原则，综合考虑现有人口分布情况和立地条件，在农区、牧区和矿区选择性地新建几个农牧民集中居住的新型村庄，强化产业配套，整合土地资源，建设规模化的现代农业基地和养殖园区，实现规模化种植和规模化养殖。
　　四是按照“小集聚”的原则，在农牧区水土、交通等条件相对优越区域，新建10—30户不等的小型集中居住区，配套完善水、电、路等基础设施及绿化美化村庄整治工程，推动土地适度规模经营，集中建设集约化的现代农业基地和养殖园区，实现小区域的人口居住、种养殖集中。
　　五是按照“5+1”建设标准在产业相对分散区域，通过集中捆绑实施涉农项目，配套完善标准化养殖棚圈，大型节水灌溉，农机具等生产设施，整合草牧场，建设规模化饲草料基地；同时采取农牧民自主建设，财政补助的方式建设改造留居农牧民住房，打造现代家庭农牧场。
　　鄂托克前旗委副书记韩玉飞认为，鄂托克前旗探索走的新型城镇化道路，最根本的原则就是要符合牧区的实际，不是政府想怎么做就怎么做，更不能一刀切，而是要根据当地的自然状况和农牧民的意愿来安排规划。其最终的考核指标应该有三个，即生产的现代化、生活的城市化和生态的可持续化。
　　鄂托克前旗在城乡统筹中，特别注重对蒙古族群众的传统文化和习俗的尊重和保护。鄂托克前旗委宣传部长高鹏认为，对转移农牧民，不仅要考虑他们的衣食住行，还要尊重他们的文化和心理，让他们与城镇自然而然地融合。
　　昂素嘎查的牧民孟克巴雅尔，会吹拉弹唱，在外漂泊了十年，前两年回到了家乡，加入到现代家庭农牧场建设中来，他靠前几年攒下的一些积蓄，加上政府的配套项目，把自己的居所打造成了牧户旅游点，一年纯收入轻松上了二十万元。“我们还是习惯生活在草原上，就算大城市白给高楼大厦，也不愿意搬迁。”
　　据了解，为了保持蒙古族转移农牧民的文化习俗，旗政府在斥资1.5亿元建设的敖勒召其镇圣火文化主题公园里，又建起了大型敖包。腊月二十四举办祭火仪式，五月十三举行祭敖包活动。
　　秉持尊重自然规律的理念，鄂托克前旗在实施城乡统筹中，不仅没有破坏生态，还减轻了生态压力，生态建设还得到了强化。最近三年来，当地累计实行退牧还草工程1083万亩；实施人工造林、封沙育林、三北防护林工程78.39万亩；落实草原生态保护补奖面积1661.78万亩，使草牧场得到休养生息，生态植被明显恢复。创新推行以奖代补政策，旗财政每年安排100万元，对生态建设突出的农牧户予以表彰奖励。卫星遥感监测数据表明，鄂托克托克前旗生态环境处于近60年来最好水平。
　　内蒙古社会科学院首席研究员潘照东认为，鄂托克前旗摸索出了人口合理布局、生态自然恢复的牧区城镇化成功经验，带动了人口的有序转移和劳动力要素的重新整合，生产力和生产关系发生显著变化。

　　尊重科学规划，改革政策机制增活力

　　记者走进鄂托克前旗的五种人口居住模式，还有一个感受：城镇化政策的推行有很多创新点，进展得都稳稳当当，通过对当地的干部群众的采访了解到，这要源于政策制定之初，便都进行了科学的论证。
　　“在城镇化过程中，政府需要做的就是尊重农牧民的意愿，因地制宜的推行群众认可、符合实际、能管长远的政策。”于新芳认为，政策的制定不能只看眼前和一时之利，鄂托克前旗的城镇化，从一开始就注重规划，将城镇与农牧区作为一个有机整体，力求形成新的城乡规划体系。通过主抓产业支撑和配套建设，转移农牧民，使人口向城镇集中，促进农牧民思想观念、生活方式和行为方式的转变，通过整合土地草牧场，使生产资料向业主集中，提高农牧业的规模经营水平，促进农牧业增效、农民增收。
　　于新芳向记者举了一个小例子。很多地方给农民的土地补偿款都是一次性发放，不少人因此“爆发”，并且很快就“花爆”了。鄂托克前旗则是采用分年按人补偿的长远办法。
　　作为旗委书记，于新芳所讲的城镇化长远规划也与他个人自身的经历和执政理念有很大的关系。他在鄂托克前旗当一把手已有十个年头，从来旗里的第一天，他就把“打基础立长远”作为干事立业的遵循。
　　到2015年，4万农牧民有2.5万要转移进城，这对鄂托克前旗的城镇承载、吸附能力是个不小的考验。虽然已为转移农牧民建起了6000多套高质量住房，但还不足以证明城镇已具有足够的吸附能力。吸附能力是否强，与能否为农牧民提供足够的就业岗位息息相关，这关系着他们能否在城里生活得下去、生活得幸福。
　　让农牧民住得起、住得舒心，根本上需要有稳定的就业，最终还是要产业项目支撑。“产业先行”、“以产业定转移”的工作思路，成为鄂托克前旗城乡统筹的主旋律。
　　记者走进城川镇巴彦希泊日嘎查居民点时，一栋栋平层别墅呈现在眼前。我们随机进入一户人家，34岁的德布兴吉亚正在做一些小发明。这位曾是贫困户的蒙古族汉子介绍起自家的牧区新生活无不透露着自豪：他家里有5000多亩草场，还有饲草料基地，配有喷灌设施，还建起来一个大鱼塘，自己研制的牧区生产的工具还获得专利，有小汽车还有大房子……“我们现在住的是牧区，过得却是城市人的生活。守着这样的金饭碗，谁还愿意往大城市里挤？”
　　糜地梁居民点就是标准的以产业定居住的小型聚居区。沿乡村公路一线，现代居民点依次摆布，每一个点都是按照“方便生产、方便生活”的原则，根据产业特点和所处位置，六七户或十多户自由组合而成。这里通过土地资源整合，建成更具规模的水浇地，大型喷灌正在轻松作业，耕、种、播、收实现全程机械化，这里的牧户大多都加入到了合作社组织。
　　凡是到访过牧民的现代化家庭农牧场和居民点的人，都会对这里发生的变化而感到惊叹，昂素镇镇长白俊峰感触颇深：“城乡统筹不只是盖漂亮房子，我们是先定产业，再定居住。”
　　上海庙镇因国家级能源化工基地建于此，而被定位于中国西部最有影响力的工业重镇。这使得该镇拥有一批高、精、深的工业大项目，年营业收入达135亿元，具备了以工补农的能力。上海庙镇也因此成为青壮年转移农牧民创业打拼、成就梦想的首选之城。被产业吸引而来的农牧民达到上万人。
　　旗政府所在地敖勒召其镇，因定位于打造极具魅力的草原文化名镇，使文化产业等三产得到迅猛发展。聚集了1582名转移农牧民的巴音社区，依靠该镇较为发达的服务业，为农牧民们搭建起了创业平台。从芒哈图村转移出来的牧民阿木尔斯琴，凭借自己的民族手工艺品制作的特长，在敖勒召其镇成功就业。现在她已成为经纪人，在社区帮助下建了个民族民间手工制作实训基地，年培训转移农牧民600多人。
　　为了给更多的转移农牧民提供产业支撑，敖勒召其镇建设了文化产业园、农畜产品加工园、农贸市场等。除此之外，该旗还借助邻居宁夏建设内陆特区、打造中国向西开放桥头堡的时机，积极补齐旅游业的产业短板。
　　注重城乡统筹的体制机制创新，把政策创新作为推动试点建设的突破口，也是鄂托克前旗城镇化稳步推进的一个强有力的支撑。例如，围绕给予转移进城农牧民的优惠政策，大力推行“居民证”制度，将其作为统筹城乡各项惠民政策的有效凭证，转移农牧民在享受各项政策待遇时，出示居民证后方可办理相关手续，居民证不改变原有的农牧业户籍。此外，探索以工补农政策。对上海庙镇矿区移民通过以工补农使矿区农牧民长期受益，示范引领全旗农牧民加速转移。
　　结合十八届三中全会关于城乡一体化的改革思路，鄂托克前旗正在探索进一步深化统筹城乡发展的政策机制改革和创新。包括建立土地、草牧场流转机制，实现土地承包权和经营权分离，规范土地流转，促进规模经营；建立农村牧区信贷支持，选定有相关资质的评估机构对农村牧区土地、草牧场确权流转和房屋产权进行评估，并设立专项担保基金，为农牧民推进土地草牧场流转和抵押担保贷款创造条件；建立现代农牧业服务机制，强化农畜产品安全监管和责任追究，建立农畜产品现代化流通体系，为现代农牧业发展、农畜产品销售提供服务保障。
　　按照规划，到2015年鄂托克前旗旗农村牧区转移人口2.5万人，留居人口1.5万人，城镇化率将到达80%以上，这里的风景线一定会更加亮丽。

（本稿件由本报记者万栋组稿　本报记者王欲鸣、石毅采写）