作为美丽乡村建设面临的首要问题，规划是否合理关涉区域内城乡统筹发展、村庄聚落形态重构和优化以及村庄内基础设施建设等诸多事项，重要性不言而喻。不过，《经济参考报》记者近期在基层调研了解到，尽管规划为先的理念被地方官员和农民广泛接受，但无规划、伪规划、乱规划的问题仍然存在，陷入“多龙治水”困局。主体不清、责任不明，资金不足、技术不全，统筹不力、刚性不强，规划中暴露的种种弊病已经成为美丽乡村建设中必须首先要啃的“硬骨头”。
“多龙治水”致规划“打架”
除乡村建设规划上下层级之间“断档”外，各个部门间的规划和方案“云集”村庄，甚至“打架”的问题也比较普遍。
从提出建设社会主义新农村开始，“以规划为先导”的理念就已经成为乡村建设中的各方共识，到了建设美丽乡村的阶段，规划先行更是基本原则。但记者采访了解到，目前我国大部分乡村有上级原则规划，无基层具体规划，多部门项目规划，少地区全域规划。上下“断档”，左右“分割”，各地在“谁来规划”的问题上存在分歧，由此产生的规划“缺位”和“错位”问题非常严重。
记者首先对政府各层级间的乡村规划进行梳理，发现省市级一般都有乡村建设的原则性规划，但到村镇一级乃至县一级大部分地方却没有合理科学的具体规划，呈现“省市有规划，县乡有做法，村里没办法”的状态。
以河北为例。省一级近年来出台了一系列有关乡村建设规划的法律法规，包括《河北省村镇规划建设管理条例》、《河北省新农村建设村庄规划编制导则》等，对建设规划的重要性和编制规则进行了说明。
在市一级，相关的建设规划也比较健全，比如邯郸市2001年出台了《邯郸市村镇规划建设管理条例》，并在2005年修订，对“改善村镇的生产、生活环境，推进文明生态村镇建设，加快城镇化进程，促进经济和社会的发展”等进行了详细说明。
但到了市级以下，规划编制和实施的普及率便大大降低。邯郸市下辖的15个县市中，尽管都在进行乡村建设，但并不是所有的县都有完整的建设规划。
除乡村建设规划上下层级之间“断档”之外，各个部门间的规划和方案“云集”村庄，甚至“打架”的问题也比较普遍。中国人民大学国家发展与战略研究院教授彭真怀认为，乡村建设规划统筹的问题非常突出。
在甘肃陇南市的一些村庄，临近年底，村干部最忙的就是不断应对上级各个部门的年度检查。康县的一位村干部告诉记者，有时候好几个上级部门同时来村里检查规划的落实情况。在贵州兴义市，一个村庄有各类规划十余个，但这些都是各个部门针对自身项目制订的规划，没有村庄整体规划的统筹，一些部门规划难以实施。
彭真怀表示，一村多规划缘于“多龙治水”。财政部门管一事一议，环保部门管农村环境集中整治，农业部门也有相关责任，各个部门都有支农资金、项目建设规划或方案，各吹各的号各唱各的调，落实到具体村庄时，自然出现规划“打架”现象。
“被规划”问题突出
一些村庄的规划并未清晰，另一些村庄则由于做规划时脱离村庄实际，片面模仿城市而把规划变成“胡规乱划”，建设规划和基层实际“两张皮”现象严重。
江苏省住建厅村庄整治工作技术顾问唐和才曾经担任江苏省姜堰市住建局的副局长。他告诉记者，从专业上说，目前村镇规划从理论到实践，都还处于起步阶段。高校没有相关专业，设计部门也没有相关人才。由于工作量大、利润有限，很多专业设计院也不愿意搞农村规划，实际上也不会搞农村规划。
脱离乡村实际做规划，基层干部称之为“被规划”。唐和才给记者讲了一则“50万公厕规划”的故事。当初他邀请专家给溱潼镇湖南村做规划设计，结果对方设计了一个50万元的公共厕所，比5A级风景区的厕所都高级。“给我们做规划的是一个建筑学院的院长，他在中国规划建设界很有名望。”唐和才说。“但没有我们这些土专家了解农村。50万元的厕所，农村没有那么多的钱，建成也就是个花瓶。”
规划编制缺乏科学性，与编制规划资金拮据密切相关。在许多地方，尤其是在西部贫困地区，地方干部编制规划时都遇到这样的难题：钱从哪里来？“编制一个村庄规划至少要20万元。”近两年一直负责村庄规划编制和审查工作的浙江临海市农办主任王志坚说。“即便是西部贫困地区，一个村庄的规划费用至少也要10万元。”
规划“变脸”造成资源浪费
乡村规划本来应该成为建设过程中的“指南针”，但在一些地方由于存在诸多弊端，成了浪费公共资源，增加农民负担的“绊脚石”。
“谁来规划”尚未理清，“怎么规划”缺乏科学性，美丽乡村建设过程中面临的这些规划问题，束缚了基层干部群众建设的脚步。乡村规划本来应该成为建设过程中的“指南针”，却成了浪费公共资源，增加农民负担的“绊脚石”。
“我干了20多年村干部，村庄建设就没有规划。”西部某省一位村支书说，上面政策时有变化，各个领导想法不一样。有的说要搞沿河风光带，有的说要搞民族房屋，好几次是刚搞好没多久就要重新搞，有村民的房屋短短几年里搞了好几次，重复建设多，浪费多。
“从长远来看，未来10%的村庄会进入城市，60%的村庄会空心化，30%的村庄会成为中心村中心镇。”南开大学周恩来政府管理学院博士生导师程同顺说，“中心村中心镇是美丽乡村建设的重点，规划上也应该进行重点把握。相反，如果没有合理科学的建设规划，在那些空心化的村庄建设上过多投入资金，无疑会造成资源的巨大浪费。”
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攻克乡村规划难题须闯“三关” |
| 记者 翟永冠
朱峰/北京报道 |
编制一份科学合理的美丽乡村建设规划，是一个地区城乡统筹发展的指引，是整合涉农资金高效利用的关键，也是完善村庄空间布局的抓手。在无规划、乱规划、伪规划三大问题的困扰下，基层官员及村民建言，解决好美丽乡村建设规划问题，要政府组织、群众参与，过好“规划主体关”；要全域统筹、生态为先，过好“科学合理关”；要强化效力、整合投资、适当灵活，过好“贯彻落实关”。
规划主体宜为县级政府
乡村建设规划首先需要解决的问题是规划谁来主导编制，村民如何参与。基层建言，考虑到乡村建设涉及的部门多、资金散、项目杂、协调难，要在一定政府层级内理顺部门间关系，明晰规划责任，确定规划牵头部门。
甘肃省副省长冉万祥认为，美丽乡村建设规划的制定，应该由县级政府制订规划指导意见，指导各地做规划。住建部村镇建设司原司长李兵弟也认为，要明确县级政府在乡村建设规划编制中的责任和作用。李兵弟表示，市级政府直接做乡村规划有其优势，可以组织专家，从城乡统筹的范围科学规划，但毕竟面对的村庄太多，对实际情况难以详尽了解，而乡级政府尽管了解基层，但资源不足，权力有限，也难以做到城乡统筹。因此“建议把区域乡村建设的规划放在县级政府，进行县域范围内的统筹安排。”
甘肃省住建厅副厅长刘永堂表示，规划编制、修编、审批权必须集中在县或县级以上政府，至于规划的实施管理职能及处罚权各地要积极、尽量地下放乡镇。要在体制机制上尽快理顺，以适应当前村镇建设发展形势的需要。
在规划编制过程中，要能够让村民广泛参与。“让农民表达自己的意愿和利益诉求，进而参与到规划过程中来，才能保证规划结果的客观公正和可实施性。”天津市静海县县委书记冀国强说。
应遵循生态为先原则
在确定规划主体后，如何编制出符合基层发展实际的乡村建设规划成为下一个问题。基层民众建议，要按照“全域统筹，发挥体系规划的指导作用”、“生态优先，创造可持续发展的农村社区”的原则，进行乡村建设规划编制。
村庄建设规划编制过程中首先要注重规划的系统性，进行全域规划。冀国强表示，美丽乡村建设规划不是单纯讲怎么盖房子，而是以城乡发展总体规划、土地利用总体规划和城乡一体化发展规划为指导，以生活宜居、环境优美和设施配套为重点，制定乡村建设的整体规划。
在西部地区，全域规划也逐渐深入人心。甘肃省白银市白银区的美丽乡村规划不是孤立地做村庄规划，而是以市、区编制的城乡发展总体规划、土地利用总体规划和城乡一体化发展规划为指导，以生活宜居、环境优美和设施配套为重点，制定全区美丽乡村建设的整体规划。
甘肃省白银区委农工办主任张兰浩表示，当地在有了整体规划后，再细化区域内生产、生活、服务各区块的生态功能定位，明确民居、道路、垃圾污水等项目建设的时序与要求。各区块功能定位明确后，各乡镇、村再按照建设规划、整治规划和近期集中建设区修建性详细规划三个梯次来编制村庄规划。
其次，规划编制还要把生态保护的理念贯穿其中。天津大学环境学院院长陈冠益表示，村庄建设规划要确定生态优先的原则，创造可持续发展的农村社区。
“规划要考虑农村接近自然的特点，体现生态思想，合理开发利用农村可再生资源，积极推广新能源利用措施和建筑节能措施。”陈冠益说，“通过各项能源生态转换技术将农村地区普遍存在的农作物秸秆、人畜粪便和生活垃圾等转变为清洁、高效和无公害的燃料、肥料和饲料加以利用，从而提高农民的生活质量和农村的居住环境，创造出美好、自然的农村生态环境。”
规划落地须有效力
科学合理的乡村建设规划确定之后，要能够在实际建设过程中贯彻实施，规划的生命在于落实。基层干部和专家建议，让纸面上的规划落到地上，要加强建设规划的效力和约束力，实现对村庄建设的有效控制，对违反规划的做法加以禁止。同时，考虑到农村的实际，还要在一定程度上保持规划的稳定性和灵活性的有机统一。
首先，乡村建设规划确定后，要出台相应的实施控制措施和行政执法保障，使规划具有一定的约束力。甘肃省环保厅农村处处长张文荣认为，村庄建设规划编制完成后要进行科学性评审，之后提交给县级人大常委会通过，这样规划就能固定下来，不会因为领导更换而改变，保证规划的效力和延续性。邯郸市农工委副调研员闫明海建议，每个乡镇在美丽乡村建设过程中成立一个专门监督的机构，对政府部门和村民规划执行的情况进行监督，保证规划能够落实。
其次，要用规划引领涉农资金集中整合使用，发挥规划的导向作用。“项目和资金只能通过规划去整合，这是美丽乡村建设规划中的重要内容。”甘肃省白银市白银区委书记李兰宏表示。“以这些规划来统筹整合现有的各类资源，如财政奖补、土地整理、环境连片治理、危房改造等多个部门的支农项目资金，集中用于美丽乡村建设，使规划早日落实。”
另外，还要保持规划的稳定性和灵活性的有机统一。南开大学周恩来政府管理学院教授程同顺说，村庄规模很小，社会结构简单，发展具有不确定性，过于具体的蓝图和目标无法保证实现，反而降低了规划的严肃性。因此，在保持规划原则和大方向稳定的前提下，及时根据村民要求进行调整。
