基础设施滞后，服务管理落后，土地过度开发，改造压力巨大……《经济参考报》记者走访北京、上海、兰州、武汉等城市发现，作为城镇化进程中的“灰色地带”，城乡接合部相对于中心城区而言，很多方面还带有由乡村向城市过渡的痕迹。
专家认为，各地政府、职能部门应综合运用法律、行政、市场等手段，推进城乡接合部公共服务“扩网提速”、产业发展“扩容提质”、建设用地“扩能增效”。
水电路依赖集体投资 公共服务需“扩网提速”
记者在多地看到，城乡接合部仍面临交通、供水供电等基础设施和教育、文化、医疗卫生等基本公共服务相对薄弱的“瓶颈”问题。专家认为，城乡接合部迫切需要实现公共服务均等化的“扩网提速”。
“很多城市公共基础设施建设与管理未能覆盖城乡接合部，那里最基本的水、电、路、绿化、排污等设施都未纳入市政管理，基本靠集体投入资金解决，难以满足日益增长的实际人口需求。”广东省社科院原院长梁桂全告诉《经济参考报》记者，让城乡接合部居民享受到真正意义上的现代城市文明，目前最迫切的就是建立一体化的市政公共基础设施建设和管理体制，加快构建城乡一体的社会保障体系，进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障的覆盖范围。
对于城乡接合部基础设施建设和公共服务的供给，广东省委党校原副校长陈鸿宇认为，应鼓励地方探索合理的财政分摊机制。“建议提倡省市投入为主、市区共建的模式，重点项目而且基层出钱有困难的，上级应该多掏一点资本金，不要局限于传统的上级下发多少、本地配套多少的模式，或者尽力协调金融部门解决资金困难”。
“人的城镇化，关键是进城农民可以在城市获得体面安居的就业与收入条件，但万一农民进城失败，还应该保留农民返乡的退路。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰提醒说，现阶段进城农民在城镇获得体面收入的机会并不多，如何应对农民“失败返乡”是城镇化规划中应重点考虑的一项内容。
低端经济难以摆脱 产业发展需“扩容提质”
“城镇化应该是市场主导的城镇化，而不是市长的城镇化。”专家认为，要让市场在城镇化资源配置和城乡接合部经济发展中发挥决定性作用，让市场力量主导城乡接合部的经济“扩能增效”，实现真正意义上的“产城融合”。
“在一些地方，项目征地之后，政府就不管了，项目投产加剧了当地生活居住的需求，也刺激了当地农民建更多违章建筑。”广州市白云区钟落潭镇党委书记李恒丰说，行政主导的城镇化路径“化地不化人”，没能及时把农民依靠土地为生的生存方式转变为以读书、工作为出路的城市生存方式，未能有效解决城乡接合部规划滞后而盲目建设、频繁拆迁造成的浪费，难以摆脱低端经济，无法通过产业化带动发展。
“有的地方只是产业和镇区融合起来，住宅旁边是工厂，生活环境很糟糕。有的地方建立很多开发区和工业园，除了外来工集体宿舍之外没有居民，服务业发展不起来。”陈鸿宇告诉《经济参考报》记者，要实现市场主导下的产业、园区、城市有机融合，应鼓励各地开展前瞻性的战略研究，把城乡接合部的总体规划同吸纳人口转移、促进产业发展、加强基础设施、完善城镇功能、保护生态环境有机结合起来。规划一经确定，就要尽快以法律的程序固定下来，增强权威性，防止执行规划因人而异、因政绩需要而改变。
城乡接合部的产业发展离不开民营资本。专家建议，出台激励政策来鼓励民间资本参与城镇化建设，制定公开、公平、合理的准入制度，确保民营资本公平地参与到城乡接合部的经济领域。
针对融资平台建设，中国社会科学院研究员齐建国说，可以通过设立政府专项基金或财政补助等形式，引导采用私募股权投资、中小企业私募债等方式来设立城镇建设基金，大力发展公共经营领域产业化基金，投资城乡接合部基础设施项目和产业园开发项目。
土地过度开发 建设用地需“扩能增效”
针对城乡接合部出现的大规模占地、胡乱占地等问题，专家认为，中央已明确要求着力提高城镇建设用地利用效率，城乡接合部必须转向科学集约使用土地，在集体建设用地流转上展开探索，实现建设用地的“扩能增效”。
地处珠三角腹地的广东省佛山市南海区，常住人口超过260万，GDP约2000亿元，土地开发强度超过50%，集体建设用地占全部建设用地的70%以上，大部分工业和商业都建筑在农村土地上。南海区委委书记、暨南大学产业经济研究院教授邓伟根向《经济参考报》记者表示，要真正释放集体土地潜力，需完善出租、转租、转让、抵押等方面集体土地政策，建立“同地、同价、同权”的城乡一体化土地供应市场，建立利益共享机制，逐步释放集体土地潜力和农村管理服务效能。
河北省社会科学院经济所研究员陈露建议，应发挥城乡接合部在推进城镇化发展、低成本吸引流动人口进城就业和定居的重要功能，探索集体土地用地制度改革，为流动人口进城定居创造条件。“在采取严格保护耕地的措施下，在城乡接合部地区探索集体建设用地使用权的改革模式，允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设流动人口住宅，出租或者转让给流动人口使用，或通过挖潜改造旧镇区，进行迁村并点，解决小城镇建设用地问题”。
深圳面临着土地空间限制、能源和水资源短缺、人口膨胀压力、环境承载力等“四大难以为继”的压力。深圳市规划国土资源委员会工作人员建议，在土地流转模式方面进行股份合作制尝试，建立合理的利益分配机制，释放级差土地收入的巨大能量，把属于村民的财产权利和收入还给村民的同时，将土地纳入规范化管理之中，经由土地合法流转，形成原村民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局，提高既有土地的开发利用效率。
“城镇化的潜力不在城区而在受制于现行管理体制、早已步入工业化的城乡接合部，只有解决好城乡接合部问题，才能为新型城镇化奠定坚实的基础。”专家认为，如果能成功破解城乡接合部的“城乡融合”问题，就意味着我国新型城镇化的进程往前迈出了关键一步。
“行政方法不能用，经济方法不好用，法律方法不管用，思想教育不顶用。”这是部分基层政府部门、职能部门工作人员形容城乡接合部“难管”而编出的顺口溜。
面对城乡接合部流动人口和出租屋服务管理力度较弱、集体建设用地开发散乱等“老大难”问题，北京、上海、广州、佛山等大城市花费大量人力、物力、财力进行专项清理整治，探索出“封闭化”社区管理、主动服务解决流动人口工作生活难题、集中统筹开发集体建设用地等新路径，为我国实现城乡接合部的“善治”提供了有益的经验和启示。
“封闭化”破解治安难题
上海市宝山区顾村镇星星村地处城乡接合部，共有500多户本地居民，外来务工人员高峰时达3500多人，曾是宝山区治安最差的村落。近年来，星星村探索“封闭式”管理模式，5个出入口都设岗亭，随身携带信息卡的居民从此经过，监控屏幕就会显示出居民照片和基本信息。
据星星村委会主任沈永发介绍，为解决治安管控难题，该村为居民办理信息卡，门禁管理从“设卡盘查”转为“自动识别”，持卡人“无障碍”通行，对非持卡人则加强盘查和出入登记。“以前这是盗窃团伙聚集地，实施封闭式管理后，派出所登记的高危人群有200多人悄悄撤离了。”如今，这种“封闭化”管理模式已在顾村镇其他村落推广。
同样地处城乡接合部的北京市大兴区西红门镇，西部16个自然村户籍人口和流动人口比例高达1：7，一度出现“违建”严重、闲杂人员任意往来、违法犯罪人员与公安人员“打游击”的治安“乱象”。西红门镇近期对这16个村“筑围墙、安街门、把路口、设岗亭”，村内人员、车辆持证出入，外部人员、车辆登记出入，同时建立巡防队、流管队和环整队三支专职管理员队伍，组成306个点的视频巡逻系统。
经过“封闭化”社区管理，北京市大兴区西红门镇社会秩序明显好转，这16个村不仅警情同比大幅下降，村内居民对社区的安全感从2006年的50%提高到了2012年的90%以上。
上海市宝山区顾村镇政法专职干部汪凯波说，城乡接合部大多处于原始自然开放状态，过去运动式、突击式的整治办法花费大量人力、物力、财力却“吃力不讨好”，容易出现屡清整、屡反复的“拉锯”现象，而封闭式管理就像“装纱窗”，尽管会引起一些人的不适，但对改善城乡接合部管理现状却相当有效。
“增服务”减少矛盾纠纷
从广州中心城区驱车驶入位于城乡交界的白云区新市街道时，可以看见路边矗立着“有困难找政府”的广告牌。这一地区常住人口3.4万人、流动人口多达30万人，因矛盾纠纷多，2006年和2008年被列为广东省重点整治地区。
广州市白云区新市街道党工委副书记邓丽仪告诉记者，新市街道90%以上纠纷都与流动人口有关，外来人员普遍担心得不到公平待遇。“应该让群众有困难时能想到我们、找到我们，所以我们在主要路段树立广告牌，实施‘抢抓3小时黄金时间’、‘无时限陪伴当事人’等矛盾纠纷处理制度，加强为流动人口排纷解难”。
为推动流动人口更好融入本地，新市街道还设置出租屋管理工作站，在网上开通服务平台，协助解决外来人员在工作生活中遇到的问题。通过种种服务措施，新市街道矛盾纠纷从2010年的226宗下降到2012年的119宗。
上海去年也提出，增加财力投入和管理力量，提高城乡接合部地区和大型居住社区服务管理水平。记者在上海市浦东区航头镇走访时发现，航头镇对部分居民学历低、无技能、年龄大情况，出台一系列扶持政策，对前往周边工业区跨镇就业、收入为最低工资标准的人员发放每月200元交通补贴，对录用航头人的外镇签约工业区和本镇企业予以补贴。
为进一步提升基层服务管理水平，上海市政府发展研究中心有关专家建议，应把握基层社会发展的现实趋势，按照“党政主导、共管共治、事务细分、因地制宜”等原则，重构基层社会组织的宏观架构，加快推进街道体制改革，搭建和规范共治平台，创新完善居民自治机制，努力寻求多主体参与社区共治和居民自治的内生动力。
“重统筹”提升土地开发效率
“旧城镇、旧厂房、旧村居”缺乏规划指导、布局分散、安全隐患较大、土地利用率低等问题是多个城乡接合部普遍存在的问题。广东省佛山市南海区去年城镇居民可支配收入高达36348元、农村居民纯收入16673元，在全国名列前茅，但也遇到了国有土地开发过度、集体建设用地零散使用的问题。
为提高集体建设用地利用率，曾经聚集了2000多家废旧塑料加工摊位、被戏称为“洋垃圾村”的南海区大沥镇联滘村，从2007年开始启动专项整治、腾出1800多亩的地块。这一开发用地涉及到15个土地权属单位和众多集体经济组织。在开发之前，南海区政府采用统一从村集体租用土地，再引入项目开发公司的模式，最终实现了该区域的整体改造、统筹开发，广东有色金属交易中心、广佛智城等项目先后涌入。
同样位于大沥镇的河东社区，通过经联社、经济社等集体经济组织根据各自土地比重入股组建新的公司，并由经联社牵头组成董事会运作，集约运营土地资源，避免“土地零散、难找好项目”的尴尬，使得集体、社员股东的“腰包”迅速鼓了起来。
试图提升集体建设用地利用率的还有上海。目前，上海市约有1100平方公里左右的集体建设用地，约占全市建设用地总量的40%。上海2010年在6各村启动农村集体建设用地流转试点工作。记者在试点之一的浦东新区合庆镇采访发现，当地土地流转要经过村民代表大会表决、集体土地调查确权、村庄规划编制、集体建设用地复垦、指标流转、项目立项、申办农转用、农民社会保障安置、流转交易等环节，形成相应的制度成果，并开始在交易平台上实现流转，如益民村就转让给春雷村的37.59亩建设用地指标。
广东省社科院原院长梁桂全建议，城乡接合部创新集体建设用地流转方式，可由政府征用零散的集体土地，通过土地储备、集零为整，并对所征土地进行一级开发，以便解决土地开发不规范所带来的管理成本和后遗症。“此外，还应探索更灵活的土地利用管理机制，在确保改造范围内开发总量不超过控规总规划开发指标或土规总建设用地规模的前提下，给集体建设用地提供调整和流转空间”。
