美国弗吉尼亚州一处建筑工地。新华社发

　　目前，我国保障房建设面临的突出困难是资金不足：地方政府财力不济，社会资金介入不够……而其他一些国家在保障房建设融资方面采取了不少效果很好的做法，比如发挥政府补贴的基础作用、引导私人资本介入和辅以不断创新的金融产品来撬动资本市场的力量等等，为我国解决保障房建设资金困难带来诸多启示。

　　美国：融资主体向市场化转变

　　自上世纪30年代以来，美国开始发展保障性住房体系。经过80余年的摸索，美国已建立起一套多元化的保障房融资体系，融资主体也经历了由政府为主向市场为主的转变。目前，美国保障房建设与投资的70%是私营开发商，整个融资体系已呈现出高度市场化、金融化的特征。其中，美国首创的低收入住宅返税政策(LIHTC)以及房地产投资信托基金(REITs)模式，通过以市场化的方式吸引社会资金介入保障性住房项目，使保障房建设找到了可持续的融资之道。

　　融资主体转为市场

　　20世纪30年代至70年代，为解决受经济危机冲击的弱势群体和战后大量涌入移民的住房问题，美国保障性住房建设逐渐增加，其中20世纪50年代至70年代是公共住房建设的高峰期，这一期间以政府直接资助为主要特点。
　　1934年，美国政府成立联邦住房管理局(住房和城市发展部的前身)和房利美。前者负责建设和管理保障房，后者主要在一级市场上购买和证券化住房抵押贷款，确保购房者有大量可供使用的贷款资金。同时，美国政府还成立了联邦储蓄和贷款保险公司，防止金融危机带来的银行清偿困难。这些保障房制度与措施一直维持到20世纪60年代。
　　随着供求关系逐步好转以及保障房本身引发的一些问题的出现，如房屋质量不高、贫民窟化等，美国从20世纪80年代开始适时调整政策，逐步将保障性住房建设的融资主体从公共部门转为私人资本，政府极少直接参与投资，而是推行住房补贴计划，变直接投资者为管理者，吸引更多投资者进入房地产市场。
　　政府向住宅建筑商提供住房开发资金、维修资金、低息开发贷款、贷款贴息、贷款担保等，以及向住房建筑者和租房机构提供税收优惠、利息抵税等“开发补贴”。比如，开发“农村租赁房”项目的地产商就可以获得实际利率1%、长达30年的优惠贷款。同时，美国政府还支持金融机构通过金融创新拓宽融资渠道，在利率安排、还款方式、还款期限上进行创新，鼓励信贷资金进入保障房建设与维护领域。
　　总体而言，尽管不同时期美国政府对保障房的资助形式不一样，但对保障房的财政预算一直比较充足。美国通过出台完备的配套财税政策，将政府收入的主要来源——房地产税作为保障性住房长期稳定的资金来源。

　　“税收抵免”鼓励开发商

　　在美国支持保障房建设资金的各项政策中，只针对保障房开发商才提供优惠的低收入住宅返税政策(LIHTC)发挥了重要作用。这一政策的核心是以抵免税收的方式鼓励开发商兴建针对低收入家庭住房的工程，促进保障性住房的供给。
　　这一政策始于美国1986年“税收改革法案”。美国国内税务局(IRS)每年都会授予每个州一定的税收抵免额度。2002年，抵免额度是每个居民1.75美元，从2003年开始，联邦政府每年根据通货膨胀情况对人均抵免额进行调整。各州再将此分配给符合一定条件的项目开发者。
　　这些条件充分体现了保障性住房的特色，首先，房屋必须供出租，如用于出售，必须已经出租满10年；其次，至少需要满足以下两项条件之一：至少20%的住宅单位向地区收入中位线水平50%以下的家庭供应，或是40%的住宅单位向收入在城市家庭收入中位线60%以下的家庭供应，同时，这些家庭用于租金的支出不能超过家庭收入的30%；第三，每个房屋公共设施收费都是设定好的；最后，在约定的租金和收费限制下需运行满30年。
　　根据返还额度的不同，LIHTC分为两类，即9%税收返还政策与4%的税收返还政策，大多数新建或翻新项目都能获得9%的税收返还，这意味着10年将总计返还相当于建造成本的90%。
　　一般情况下，开发商在获得税收返还额度后，会就此成立一家公司，将大部分股权出售给银行或其他投资者，降低了项目开发的资金成本，从而能提供低于市场租金水平的住宅；而投资者也由此获得了长期的收益，可谓实现了多方共赢。
　　数据显示，自1986年实施LIHTC以来，到2000年时，仅北卡罗来纳州就有3.7万个租赁住宅单位在该政策的推动下建成，在全国范围内，截至2010年，这一数字超过180万。因此，很多业内人士称LIHTC是推动美国保障性住房建设的最重要力量。

　　设信托基金拓宽融资渠道

　　美国还非常重视运用金融创新手段来促进房地产市场融资，并于20世纪60年代最先开发出房地产信托基金(REITs)。尽管这一证券化产品并非只针对保障性住房，但这一模式的优势在于将回报期限较长的保障房项目进行证券化销售，相当于将远期收益变现，从而增强了项目的流动性，提高了对投资者的吸引力，拓宽了融资渠道，对于我国的保障房建设而言有较大的借鉴意义。
　　REITs专门用于房地产投资、租赁开发、销售和消费，通过发行基金券(如受益凭证、基金单位、基金股份等)方式，将投资者的不等额出资汇集成一定规模的信托资产，再交给专门的投资机构管理，收益按照出资比例分享，风险也是由参与者共同承担。REITs属于资产证券化的一种方式，本质是将低流动性的不动产，直接转化为资本市场上可交易、流动性较高的证券资产。REITs具有多方面优势：
　　首先，税收优惠。REITs在税法上是一个独立的经济实体，根据1960年美国国内税收法案，如果REITs将每年度盈利的大部分以现金红利方式回报投资者，则无需缴交公司所得税，避免了对REITs和股东的双重所得课税。
　　其次，多元组合、流动性强。与只能投资于单个项目的产品相比，REITs可以投资于不同项目、不同地区和不同类型的房地产项目及业务，有效降低投资风险。值得一提的是，美国REITs股本金低，持股灵活。投资REITs每股只需要10至25美元，对持股数量没有限制。
　　第三，持续、稳定的回报。虽然与股票投资相比有差距，但其收益高于债券资产，常常是国外寿险公司、养老金等机构投资者青睐的长期投资工具。
　　也正因为上述特征，REITs具有很强的融资能力。自20世纪80年代开始，美国政府尝试运用房地产投资信托进行廉租房建设，特别是1986年低收入住宅返税政策颁布后，廉租房房地产投资信托开始受到投资者热捧。1986年一1995年，美国共有80万套中低档住房投放市场，其中很大一部分是房地产投资信托投资的廉租房项目。目前，美国有超过200支REITs，市场总值逾3900亿美元。

　　德国：推住房储蓄　助集资建房

　　德国的住房保障制度始于1847年，经过多年发展，目前已形成一整套成熟的保障房金融体系。其中，“先储蓄后贷款”的住房储蓄制度对筹集住房建设资金作出了巨大贡献。针对住房合作社的集资建房，德国政府通过多渠道补贴缺口部分：对于兴建福利性社会住宅及私人建房等，德国政府也出台财政税收优惠政策分别给予资助。

　　融资四成来自住房储蓄

　　德国的住房储蓄制度效仿的是英国1775年建立的住房信贷合作社制度。1924年，德国科隆成立了第一家住宅储蓄银行。1931年，德国把住房储蓄制度纳入国家监管，并制定了专门法律。20世纪50年代以来，随着住宅建设的持续增长，住宅储蓄制度逐渐成熟。
　　“先存后贷”是住房储蓄制度的一个重要特点。一般来说，潜在购房者先要根据自己的住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按合同约定存钱，当储蓄额达到所需贷款额的40%-50%时，才有资格获得贷款。由于存在这种存贷时间差，这些先期存入的储蓄可以作为住房建设资金，从而大大缓解住房建设融资压力。比如，德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私营建筑协会、公营建筑协会等，都是在吸收个人存款的基础上发放房地产贷款，为个人买房建房筹集资金。其中，住房储蓄银行属于国家银行，安全性高，吸收了德国一半以上的居民存款。
　　住房储蓄法还规定，住房储蓄银行吸纳的资金及储户的还款必须专款专用，不得用于风险交易，以保证住房储蓄银行安全运营。同时，住宅储蓄制度独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系、通货膨胀等利率变动因素的影响。多年来，住宅储蓄贷款利率保持在6%以下，存贷款利率差保持在两个百分点，而且贷款实行固定利率，居民还贷额固定明确，因而对居民有相当大的吸引力。
　　为了鼓励人们参与住房储蓄，德国政府还对低收入人群参加住宅储蓄给予奖励。一种是储蓄奖励，不同家庭状况和收入状况的储户，其住房储蓄基础部分每月可以获得最高10%的储蓄奖励。另一种是购房奖励，对通过住房储蓄进行的购房贷款，给予总额14%的贷款补助。
　　德国的住宅储蓄制度是在资本市场重建过程中快速发展起来的，当时主要是解决暂时的住房资金短缺情况下的融资安排，经过长期发展和逐步完善，现已成为世界范围内独具一格的住房融资方式。目前，德国住房融资的40%来自住房储蓄体系，为住房保障提供了巨大的资金支持。

　　政府多渠道扶持

　　在德国的房地产市场，合作社形式筹建的住房扮演重要角色。这是一种始于19世纪中期的合作建房制度，人们成立合作社集资建房，房屋建好后，合作社成员拥有使用权，他们可以较低的租金租下房屋，且不用担心被房东赶走。目前，德国约有2000个住房合作社，拥有大约200万套房屋，300万个会员。
　　德国住房合作社最少需要七人组成，有自己的章程和理委员会，以集体力量来经营。据波恩市一处合作社住房的住户介绍，建房前，每个成员必须根据住宅面积交纳一次性的会员费，每平方米400欧元(类似于首付)，建造款不足部分由政府提供低息或免息贷款。房屋建成后，每个住户再按月支付房租(类似月供)，每平方米8.2欧元。如有中途退出或搬迁，合作社将向个人退还截至当前的全部房款(会费加租金)，再将该房转给新加入的会员。
　　在合作社集资解决了大部分建房前期资金的情况下，政府再通过多种渠道给予扶持。除了提供长期的低息或免息贷款以及贷款担保外，政府还提供价格合理的土地。这些土地一般位于市郊，或者是城市中的废旧住房。同时，政府减少对合作社征收所得税、财产税、土地转移和交易税。此外，合作社住宅如用于向社员出租，政府在必要时可以补贴部分租金，使房租降低到社员能够负担的水平。

　　实施建房财税优惠

　　在通过住房储蓄制度、合作社集资建房等方式提高住房保障水平的同时，德国政府还对所有开发主体的建房、购房均出台了财政税收优惠政策。这在很大程度上促进了房地产开发，而供给的增加也让德国的房价保持了稳定。
　　一方面，政府对非营利性开发商兴建的福利性社会住宅提供资助。这类住宅向多子女家庭、残疾人、低收入者以及养老金少或领救济金的居民出售或出租，也包括大中型企业用自有资金建造的福利性住宅。具体措施为：由政府向土地所有者征购土地，租给开发商建住宅，开发商向城市政府提出建房预算，可以获得政府提供的占建筑费用50%的无息贷款，偿还期为25年；对于大型厂矿企业为本企业的职工建造福利性住宅，当企业具有25%的自有建房资金，即可获得75%的政府优惠贷款，并可获得减免土地税所得税等方面的优惠。
　　2006年起，德国联邦政府将保障性住房建设的立法权和管理权逐步交由各联邦州自行负责。此前，联邦政府承诺2013年前每年付给各联邦州5.18亿欧元用于保障性住房建设。2013年底，德国联盟党与社民党组成大联合政府，新政府在联合组阁协议中提到，联邦政府将在2019年前每年继续向州政府拨款5.18亿欧元用于保障房建设。
　　另一方面，政府通过减免税和其他奖励措施鼓励私人建房。优惠政策包括建房费用折旧、免征地产税等。具体来说，建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%(后改为最初8年内折旧40%)，从而降低房主应纳税的收入；申请建房的贷款可从应纳税的收入中扣除；免征10年地产税，并在购买房地产时免征地产转移税。
　　这一系列财政税收优惠政策，无论对住宅开发商还是个人来说，都具有相当的吸引力。二战结束后，从1949年至1979年的30年间，德国共建造公共福利住宅780万套，占同期新建住宅总数的49%。德国由一个曾经“房荒”严重的国家，转变为当前住房供应十分充裕、而且多年来房价一直保持相对稳定的国家。