《经济参考报》记者近日在山西、内蒙古、宁夏等煤炭主产区采访了解到，近年来，传统污染严重省区的污染治理工作初见成效，纵向看已经进入环境治理的“拐点期”，但受“九龙治水”、体制机制不顺、法制建设滞后等一系列矛盾制约，基层环保工作难度越来越大。接受采访的一些基层环保干部表示，制约当前污染治理的深层矛盾亟需破解，如果久拖不决，污染治理有可能长期陷入“瓶颈期”。
“小马拉大车”：“人少事多”改观难
“基层环保工作中最大的困难，就是机构建设薄弱，人少、事多的矛盾越来越突出。”内蒙古鄂尔多斯市环保局局长董介中说，由于地处西部地区，鄂尔多斯市环保局成立时间较晚，１９９７年才从建设部门分离出来，人员编制多年未有变化。
目前，鄂尔多斯市级环境监测站管辖地域面积超过８万平方公里。董介中说：“内蒙古地域辽阔，环保监测工作很多时间都要花在路上。我们至少需要７０名工作人员才能保证工作及时运转，可现在只有３９名。”
内蒙古全区环保系统共有执法人员１８００多名，而监管企业则高达３００００多家，平均每名执法人员要监管６４５平方公里的２０多家企业，有限的环保队伍监管着如此数量庞大、分散的企业，监管难度极大。
宁夏这一问题同样普遍。宁夏宁东能源化工基地管委会环保局局长卢毅说：“此前，环境保护部出台的环境监察标准化方案和环境检测标准化方案，对环保工作的设备、人员配置做出了具体要求。按照这个方案，宁东基地的检测人员应达到７０人，而现在只有８个，监察人员应该达到５０个，现在只有４个。”
宁夏石嘴山市环保局局长梁福祥说，当前的环保机构和人员配置，与日益繁重的工作实际极不适应。在很多城市，环保部门的编制数字都是七八年前定的，多年来基本上没有变化。以石嘴山为例，虽然２００９年进行了机构改革，但环保部门编制并没有增加，
《经济参考报》记者在多省采访时发现，“小马拉大车”已成为基层环保部门面临的主要难题，不得已只好大量招聘临时工以充实环境监察、监测队伍。
梁福祥说，由于缺少编制和经费保障，他们难以对临时聘用人员实施专业技能培训和在编人员同等福利待遇。因此，聘用人员流动性很大，经常出现辞职、跳槽等情况，无形中提高了环保工作成本。临时聘用人员没有执法权，也大大限制了环保行政部门充分履行职能。
接受采访的一些基层环保干部表示，从全国层面来看，国家压缩财政供养人员是大趋势，但编制问题应通盘考虑。部分事业单位市场化改革后，不再需要财政供养，空出的编制应及时补充到环境保护等需要充实的机构中。
“九龙治水”：权责不清执法难
“我国环境保护职能分散在发改委、经信、公安、国土、住建、交通、水利、农牧、林业等多个部门。”山西省阳泉市环保局局长金存柱说，在具体工作中，各部门之间协调难度很大，制约了环保工作的有效推进。
《经济参考报》记者采访了解到，现有体制下防治水污染工作的管理模式是：环保部门负责监管企业污水处理和城市污水处理厂运行；住建部门负责监管城镇生活污水收集；城管部门负责监管城镇餐饮业污水收集；农业部门负责监管农田面源污染物收集；水利部门负责河道清淤。还有发改委、经信委、规划、国土资源等部门都“各有其责”。
“‘九龙治水’导致我国环保事务缺乏强有力的统筹规划，更难以统一执行。”一些接受采访的基层环保局局长表示，要想做好环保工作，必须理清体制。我国《环境保护法》规定：“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责。”
然而，部分县级环保局局长说，出于地方经济发展、人情等因素考量，地方政府对环保部门日常工作的不正常干预现象十分普遍。这种干预越到基层越多，越是大企业越有“法外豁免权”。
山西、内蒙古、宁夏等地多位环保部门负责人建议，参照浙江省海宁市治理水污染的做法，让“市长”任“河长”，真正找到环保工作“龙头”，是解决当前环境保护“九龙治水”的有效做法。连续多年水环境考核不合格的浙江省海宁市，从２０１１年开始由３０位市委、市人大、市政府、市政协领导同志分别担任全市３０多条市级河道的“河长”治水，把“九龙”归结到一个点，由河长负责协调，并树立“河长公示牌”，便于接受群众监督和举报。２０１３年上半年，海宁市水环境考核首次被评为“良好”。“市长”任“河长”，考核和监督只需抓“市长”，简洁明了，有利于开展环保工作。
“没杀手锏环保局只是纸老虎”――立法不足执法难
接受《经济参考报》记者采访的多位基层环保部门负责人认为，当前我国环保法律法规建设严重滞后于现实需要。
一方面是“立法不足”。宁夏宁东能源化工基地管委会环保局局长卢毅说，目前我国的环境法律体系由一部母法《环境保护法》和《水污染防治法》、《空气污染防治法》等多部子法构成。其中，《环境保护法》于１９８９年由全国人大通过，至今已有２４年未修改过。此外，现行环境法律法规中确立的环境管理制度存在内容重叠、交叉，甚至相互矛盾。一些领域尚存立法空白，如核安全、危险化学品环境管理、环境监测、生物安全等领域缺少必要的法律依据。
另一方面是“执法乏力”，即对环境违法惩罚力度偏弱，行政处罚普遍偏轻，民事赔偿范围过窄，刑事制裁乏力，并缺少行政执行强制手段，很难对违法企业构成威慑，使得“违法成本低、守法成本高”现象突出。
乌海市环保局监察支队长李文慧说，现阶段环保执法的特点是：责任大，任务重，措施少，手段软。发现企业有违法行为后，环保部门下达行政处罚，然而罚款额度严重偏低，一个电厂超标排放最高只能罚１０万元，全年下来不超过１２０万元，远远低于其环保设施正常运转的成本。“违法成本低、守法成本高”的后果是，一些企业选择恶意偷排，关闭环保设备等，甚至明目张胆违法排污。
据鄂尔多斯环保局监察支队队长苏雅拉图介绍，目前查处环境违法企业的手段为：前两次警告，第三次罚款，如果企业不缴纳罚款，执法部门只能通过法院强制执行，但费时费力。此外，还可向地方政府申请对污染企业实施停产，但政府未必能够批复同意。苏雅拉图说：“强制手段是执法人员的杀手锏，没有杀手锏，我们就是纸老虎。”
“目前实施的《环境保护法》对违法行为的惩治力度过于软弱。”卢毅举例说，有企业未批先建，环保部门根据法律法规所能做的是，要求其限期补办环境批复，并处以２０万元罚款。如此一来，本身违法的企业就成合法的了。对于一个投资几千万的项目，它的环境违法成本也就２０万元。
基层环保干部建议从空气污染防治、土壤污染防护、水体保护、海洋环境保护等多层次出发，制定一整套相互呼应的法律体系。赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，授予环保部门限期治理的决定权，确保法律法规的权威性和严肃性。
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