人力资源和社会保障部近日举行的三季度新闻发布会上，新闻发言人尹成基表示，对于社会上比较关注的养老金双轨制，改革的基本方向、总体目标、基本要求是明确的。

　　不过，对于解决待遇差距问题是否只能采取“双规合并”的方法，各方一直存在争议，有专家认为，公务员和机关事业人员的保险制度最终与企业职工基本保险制度仍会有一定区别，这是由于劳动性质不同决定的。

　　尹成基介绍说，近些年，各地在这方面进行了积极的探索，目前城镇职工养老保险参保人数当中，包含着2153万机关事业单位的人。他表示，从改革的推进安排上，一直采取措施先行试点，在总结试点经验的基础上完善原有的方案和政策，再全面推进和实施。将在基本社会保障的基础上建立企业年金，将来建立符合机关事业单位特点的职业年金，双轨制问题会逐步得到解决。

　　机关事业单位人员与企业职工养老金“双轨制”一直是社会各界关注的焦点。这种分割的养老金制度格局尽管有其历史原因，但已明显不适应社会发展需求，矛盾在巨大待遇差的背景下尤其明显。

　　为解决这一问题，早在2008年，山西、浙江、广东、重庆、上海就在开展事业单位养老金改革试点。但五年试点效果看，事业单位人员对改革普遍抵触和反对，试点几乎已经陷入停滞状态。

　　而唯一真正落实试点的广东也被认为“半吊子改革”：事业单位干部职工需按月缴纳养老保险费，但退休待遇仍按原标准执行。其退休金一部分由社保基金支付，另一部分社保养老金与原干部退休金标准间的差额，按原有资金渠道解决，由财政拨款或单位自收自支。

　　人力资源和社会保障部副部长胡晓义此前曾表示，“并轨”的大方向是明确的，但实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度改革必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡；另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。

　　事实上，解决待遇差距问题是否只能采取“双规合并”的方法，各方一直存在争议。中央财经大学社会保障系主任、中国社会保障研究中心主任褚福灵认为，公务人员退休保险制度也要在社会保险的总体原则下制定，大方向是明确的，但公务员和机关事业人员的保险制度最终与企业职工基本保险制度仍会有一定区别，这是由于劳动性质不同决定的。

   “有人说参加保险制度吃亏，因为职工缴费公务员不缴费。对这个问题要做一个客观的全面认知。”褚福灵认为，企业主要是面向市场部门，如果破产就无法保障职工退休等福利的支付，因此不宜实行退休制，而是实行养老保险制度。而机关事业单位是公益性的，所以其经费也通常来自国家财政拨款。就世界范围来看，这一部分人也不都纳入社会保险制度，或者纳入也有一些特殊制度安排。“比如以美国为例，老的公务员也不纳入。即使有一些人纳入了，但是制度和我们企业职工的制度也是不一样的，而是有一个特有的制度，相当于我们职业年金或者企业纳金。”

   　　因此，褚福灵认为，即便是公务员和机关事业单位都纳入国家基本的养老保险制度中，但是整个制度的架构可能与企业职工的基本保险制度还有一定不同，或者说他的保障还应该更加充分，保障水平应该相对较高：“这一点应当理解，这是由于劳动性质不同决定的，也是各国的惯例做法。” 褚福灵说，“破除养老双轨制是个复杂的过程，是极其艰巨的。改革是利益的调整，一定要循序渐进，逐步调整。”

    社保专家、中国人民大学教授郑功成也认为，“双轨制”解决办法只有一个，这就是为机关事业单位建立与企业职工相似的社会养老保险制度，真正实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致。

    值得注意的是，在制定《社会保险法》时，由于机关事业单位退休制与企业职工养老保险制度无论是筹资机制、财务机制还是待遇调整机制，都完全不同，要将两者一下子整合成一个制度，根本无法取得共识，因此，立法时不得不留下遗憾。

    不过，不公平格局必须改变在学术界已经形成共识。郑功成建议，应该在在明确目标与方向的条件下，迅速启动机关事业单位的养老保险制度改革，同时对企业老一代退休人员给予相应补偿，尽快缩小两者之间的待遇差距。

　  郑功成说，我们提出的一个方案，希望能够尽快分步推进机关事业单位退休制度改革，同时对企业退休人员，特别是企退人员中与机关事业单位具有相同身份与工资水准的老年人，给予相应的补偿。可能推进的议案包括如下三步。第一步，尽快为机关事业单位工作人员建立起基本“养老保险制度”，建立责任分担机制，让其工作人员也像企业职工一样承担缴费义务，同时实行与职工养老保险制度一样的“统账结合”的财务机制。

　　第二步，对机关事业单位工作人员待遇进行结构分解，将现在机关事业单位退休人员的退休金分解成“基本养老保险金”与“职业年金”，其中的“基本养老保险金”与企业职工“基本养老保险金”相同，“职业年金”与“企业年金”对应。降低机关事业单位工作人员的“基本养老保险金”，使之与企业职工“基本养老保险金”待遇接近。

　　第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。至此，彻底消除导致两者之间差距的因素，制度“并轨”也就水到渠成。