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历史包袱沉重 替代产业弱小 |
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资源枯竭城市转型步履维艰 |
为促进资源型城市可持续发展，近年来国家相继出台了多项政策措施，并确定了三批共69个资源枯竭城市，在中央财力性转移支付、棚户区改造和社会保障、替代产业培育等多方面给予扶持。《经济参考报》记者最近在部分试点城市调研发现，在国家政策的强力推动下，这些城市转型热潮涌动，主动转型的意识明显增强，产业和城市转型成效开始显现。
但是，记者在调研中也了解到，一些以矿产开采、木材采伐等支撑的资源型城市，随着资源日益枯竭，已无力支撑地方经济发展。而长期形成的“一业独大”的单一经济结构，在历史包袱沉重、基础设施建设欠账多、资源支撑能力下降等因素影响下，城市经济转型步履维艰，接续替代产业培育困难，经济发展的内生动力不足。此外，长期的矿产开采，还使得一些城市地质环境破损严重，生态修复压力巨大。
历史包袱沉重 城市转型艰难
在长期的计划经济体制下，许多资源型城市的一些基础设施和社会职能由企业投资建设和承担，国有大型矿产企业中，几乎各个方面的职能部门都有，不同程度地存在“企业办社会”现象。后来随着国有企业改革深入，“企业办社会”的职能大部分交给地方政府。许多城市为解决“企业办社会”遗留的社会问题，倾注了大量财力，甚至为此背负沉重债务，成为城市转型的累赘。
作为东北地区重要资源型城市的鸡西市被“历史包袱”压得喘不过气来。鸡西市财政局财源办主任王文革介绍，鸡西市从2001年开始，陆续接收了原鸡西矿务局8个破产煤矿，共移交办社会机构347个，接收人员8500多人。然而，从2001年至今，由于当时国家核定的破产矿补助资金基数偏低，再加上接收的办社会机构五年的补助政策已过期，破产矿办社会补助资金来源“断流”。据统计，近几年鸡西市为解决“企业办社会”等遗留问题已垫付资金14亿多元。
“我们现在进行的城市转型，实际上是在偿还‘历史欠账’。”伊春市委书记王爱文在接受记者采访时说，在过去的几十年中，伊春的森林砍伐，可谓“竭泽而渔”，虽为国家做出重要贡献，但“生态欠账”严重。同时，随着资源日益枯竭，伊春市由“资源危机”引发了“经济危困”，工资、养老保险、医疗费等拖欠现象一度十分严重，在2008年转型之初累计达5亿多元。此外，城市建设的历史欠账也较多。“这些‘历史欠账’如不尽快还上，无疑是发展的累赘，城市转型很难轻装上阵。”
同时，随着资源型城市资源开采的鼎盛期已过，一批资源枯竭型城市被陆续关闭，造成大量下岗失业人员，就业再就业的困难尤为突出，社会保障压力增大，严重掣肘资源枯竭城市转型。以重庆万盛区经开区为例，截至2011年，万盛经开区22家国有改制及城镇集体工商企业停止生产经营，下岗失业人员达3800多人。
接续替代产业弱小 转型内生动力不足
尽管一些资源枯竭型城市在国家支持下，依托各自的资源禀赋和产业基础，积极调整经济结构，培育接续替代产业，但总体来看，这些城市经济发展模式高度依赖资源开采和消耗的状况没有彻底改变，依然是传统产业主导经济发展格局，加之自主创新能力薄弱、技术设备落后、转型升级步伐缓慢和地方财政对产业扶持力度有限，接续替代产业发展还很不充分，城市转型发展的内生动力严重不足。
辽宁省阜新市是国家确定的全国首个资源枯竭型城市试点城市，从2001年开始就谋划城市经济转型。在过去的十余年间，通过各种渠道引进和建设千万元以上项目2500多个，项目总投资近千亿元，形成了新型能源等三大产业基地和皮革、液压等六大重点产业集群。
对于阜新转型取得的成果，阜新市转型办副主任王铁军有着清醒的认识。他表示，虽然阜新在经济转型方面与过去相比有所起色，但也不能盲目乐观。从投资上讲，地区经济增长中更多的靠投资拉动，尤其是固定资产投资。以2010年为例，固定资产投资和地区生产总值相比达到71.2%，远高于国家45%左右的比例。目前仍处于工业化的中前期，工业化率在国民生产总值的比重为34%，客观上需要项目来增强经济实力，增强自主创新能力。从目前的产业和产品结构来讲，三大产业基地只是拉开了序幕，六个重点产业集群还只是雏形，相关企业还不多，产业链条、产品链条还不完善。同时，国家对转变经济发展方式的要求越来越迫切，土地供应和环境评价约束条件越来越紧，很多项目迟迟不能落地。
《经济参考报》记者采访的重庆、湖北、黑龙江等地的领导干部也普遍认为，通过努力，城市产业结构调整取得了一定成果，资源型产业“一业独大”的局面有所改变，部分接续替代产业已形成一定规模，集群化趋势开始显现。但是，由于转型的基础条件不一样，加之区位优势、资源禀赋不同，各城市转型发展水平差异较大，传统产业对接续替代产业和新兴产业的辐射带动能力不足，接续替代产业层次较低，产业链条短，缺乏大项目支撑，抗风险能力弱。如甘肃省白银市的工业80%以上为能源、原材料和初加工产品，产业链条短，产品附加值低，整体竞争力不强。
哈尔滨工程大学经济管理学院教授徐建中、重庆社会科学院城市所副所长彭劲松等专家认为，当前，许多资源枯竭型城市正在努力形成多元化产业，但是产业层次仍较低，同时受资金、人才、技术等因素制约，经济发展的内生动力不足，需要外界支持才可以走上良性发展的道路。
地质环境破损严重 生态修复任重道远
长期以来，由于利益趋动，形成了矿产工业的粗放型经济增长，尤其是在矿产开发中，我国先前采用的“大、中、小型矿并举，国家、集体、个人一起上”模式，导致乡镇、个体矿迅猛发展。这些小矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，回采率远远低于国家标准。这种大量“掠夺式”的开采使得生态环境遭到破坏，地面沉陷、房屋拉裂、水资源流失等问题十分普遍。
以山西省霍州市为例，长期的煤炭开采使这里的生态环境破坏严重，地面沉陷、土地裂缝、水资源枯竭等诸多灾害不断发生。全市沉陷区面积达98平方公里，沉陷区内大量建筑、市政基础设施等遭到损坏。据统计，因采煤引起的地质灾害已影响到全市5个组乡镇31个行政村，受灾人数达4万人，受损建筑物总面积达78万平方米，需择址重建的住宅、医院、学校等就达42万平方米。因采煤造成的房屋裂缝变形、地面下沉使霍州陶唐乡南李庄、琵琶垣村、辛置镇董家村等村不得不全村迁建；40多个村的3万余人饮水得不到保障，直接影响人民群众的生产生活。
作为石油城市，盘锦市的生态环境恢复治理难度很大。地下水长期超采造成的咸水体浸入、海水倒灌和湿地等生态环境遭到不同程度破坏等问题仍然要靠长期治理才能得到解决。大冶市的“生态欠账”也十分严重。全市共有塌陷区80多处，地质灾害重点防治区约180平方公里。由于河道淤塞、地表水下降、重金属污染等，致使大量农田无法耕种，受灾面积达8万亩以上。
环保专家认为，资源枯竭型城市的生态问题其实也是民生问题。长期以来，国家没有明确采矿企业对生态保护与修复职责义务，造成矿区生态保护与修复职责主体的严重缺位。专家们建议，国家在继续支持资源枯竭型城市生态恢复的同时，应尽早构建资源开发生态补偿机制，还资源型城市“绿水蓝天”。
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辽宁省阜新市一煤矿空空荡荡的煤车。经过50多年的持续开采，阜新如今可供开采的煤炭资源已越来越少。新华社记者摄 |
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各资源枯竭城市转型发展、民生保障、生态治理的任务仍十分繁重。多地干部群众、专家学者认为，转型是长期、艰巨、复杂的过程，国家应保持转型政策的连续性和稳定性，坚持并进一步完善扶持资源枯竭城市转型的制度保障体系，推进全面持续转型。
引领转型：纳入国家长期发展战略
山西孝义、湖北黄石、黑龙江七台河市、内蒙西牙克石等地干部群众普遍担心，国家转型支持政策不能持续，转型成果半途而废。他们反映，资源枯竭城市历史包袱沉重，当前转型正处于负重爬坡阶段，应将转型纳入国家长期发展战略，对资源型城市长期扶持，并通过科学规划，引领持续转型。
湖北省大冶市转型办副主任刘锋杰说，从国际转型经验看，德国鲁尔和法国洛林的转型进行了几十年，至今仍没完成，仍在政府扶持下转型发展。资源型城市长期积累的各种复杂问题，不是短短几年就能解决的。
当前，各资源枯竭城市接续替代产业并未真正形成，资金短缺严重制约转型任务的完成。《经济参考报》记者了解到，甘肃省玉门市已形成各项债务累计5.7亿元，是地方可用财力的3.5倍，每年财政收支缺口超过3000万元。山西省孝义市是全国百强县市，近几年为培育接续替代产业，改善发展条件和投资环境已累计举债10亿以上，现已进入还款高峰期。湖北省黄石市因养老金缺口、城市建设等已累计借债80多亿元，近年每年本息还款10多亿元，而市本级一年一般预算收入仅12亿元。
转型是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的必然要求。但当前，许多资源枯竭城市仍在走资源利用粗放，环境污染严重的老路，生态环境“旧账未结，又添新账”。大冶市委书记傅继成、伊春市委书记王爱文建议，转型应作为国家长期发展战略。不仅扶持枯竭城市转型，还要对资源尚未枯竭地区发挥引领指导作用。澳大利亚“边开采、边修复”的模式值得借鉴。
湖北省社科院研究员陈文科认为，创新资源节约和环境保护的体制机制，为其他城市转型探路，推动我国经济转型，是资源枯竭型城市转型的重要任务。与“科学发展”的要求相比，各地转型发展的任务仍十分繁重。
倒逼转型：理顺价格告别“资源迷恋”
长期以来，由于资源产业的巨大利润，资源型产业成为要素流入的“洼地”，各地普遍资源情结深厚。只有理顺资源产品价格，使其利润向平均利润靠拢，才能摆脱“资源迷恋”，倒逼转型。
数据表明，山西省产业结构调整十多年来，资源对工业增加值的贡献仍达85%。山西省发改委宏观经济研究院院长王宏英分析说，在各资源型城市，资金流向“资源”上，屁股坐在资源上是共同现象，这是市场刚性和体制刚性决定的。
“搞资源赚钱快”是矿老板的共同感受。以铜矿为例，湖北大冶吨铜矿开采成本为100多元，但售价最高时达1500元，至今仍为900多元。扣除少量其他成本，其收益为成本的几倍。
专家建议首先要改革资源开发制度，推进有偿使用，完善探矿权、采矿权“两权”价款。王宏英说，长期以来，我国矿产品价格严重偏低，矿产所有权的市场价值未得完全体现。要深化资源有偿出让，提高资源出让价格，体现国家作为所有者的收益。
其次，应完善资源价格形成机制。当前资源价格构成不完整，未将资源开采后的环境治理、生态修复、职工安置成本列入其中。中南财经政法大学教授张中华建议，应构建资源开发补偿机制和资源性产品价格形成机制，将资源开采、环境治理、生态修复、企业退出和转产费用等列入成本构成，引导市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等责任。
湖北大冶、山东枣庄、重庆万盛等地呼吁，当前，应尽快建立矿山环境治理恢复保证金制度，资源可持续发展准备金制度，用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。此外，还应通过改革资源税，征收暴利税或特别收益金的方式，把资源型产业过高的收益降下来，增加资源开采地财政收入。
“把资源型行业的过高收益降下来。让资源型行业的利润不断向市场平均利润靠拢，对资源的迷恋才可能逐渐淡化。”傅继成说，“这才能引导经济增长方式从粗放型向集约型转变，产业发展从资源依赖型向市场导向型转变。”
扶持转型：完善制度保障体系
针对转型中遇到的困难和问题，各地提出了建立顺畅协调机制、延续财力性转移支付、加大接续替代产业扶持力度等具体政策建议。
首先，应建立更顺畅的联络协调机制。孝义市发改局副局长苏光建说，应由国家发展改革委牵头，财政部、国土资源部等有关部委共同建立资源枯竭城市转型工作部际联络协调机制，定期以联席会议方式，研究完善转型中的重大问题和政策。
其次，延续并加大财力性转移支持。湖北省黄石市发改委副主任伍修典说，2008年以来，全市共享受财力性转移支付资金8亿多元，对解决国企改革历史遗留问题、养老保险基金缺口、修复治理生态环境等发挥了重要作用，有力推动城市转型进程。今后，应延续这一政策并视国家财力增长适当增加。
其三，通过专项资金、财税和信贷的支持，发挥“撬动、放大”作用，发展接续替代产业。湖北、黑龙江等地试点城市建议，应对有关社会保障、环境保护、生态治理及公共基础设施项目增加专项资金扶持；对采矿权价款和矿产资源补偿费、煤炭可持续发展基金提高留成比例，资源税从量计征改为从价计征等；新开办转型企业和接续产业给予所得税减免；设立专项贷款支持资源型城市中小企业的发展。
其四，鼓励和支持试点城市体制机制创新。孝义市委书记张旭光说，应鼓励试点城市围绕建立健全资源开发补偿机制、衰退产业援助机制、资源性产品价格形成机制、接续替代产业扶持机制、创业就业促进和社会保障机制等领域大胆创新探索。
此外，应建立动态考核机制。大冶市转型办副主任刘锋杰说，对资源枯竭城市扶持资金怎么给，怎么用，要有考核监督。对资金不用于转型发展、转型效果不明显的要淘汰出局，不再给予支持，对成效明显的要上升为“示范区”，发挥示范引领作用。
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2005年7月14日，辽宁省阜新市万华工艺编织有限公司的职工在织毛衣。新华社记者摄 |
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辽宁盘锦，一座因石油而兴的资源型城市，在高楼林立的繁华都市背后，一群生活在棚户区内的老产业工人及后代却依旧过着清贫的生活。记者在上世纪70年代盘锦老工业区遗留下的家属区——兴隆台区化建社区采访时，居民齐荣贵抬头仰望着不远处的高架桥，无奈地说，希望能把破房子改造一下。“晴天满天灰，雨天出不了门，污水满街流，下雨把房子都泡塌了。”
甘肃玉门，我国第一个资源枯竭的石油城市，在山间谷地和高速路旁，绵延40公里的“风车林”正取代老市区的采油机，成为该市的新标志。记者了解到，目前，玉门全市风电装机容量已达到170万千瓦，短期内将达到600万千瓦。到2015年，玉门市新能源及装备制造业年销售收入将达到150亿元，仅此一项就超过全市去年的GDP。
两座城市，见证了资源粗放利用带来迅猛发展背后的弊端，也见证了资源枯竭主动转型所取得的成就。记者在多地采访了解到，目前一些正在寻求转型之路的资源枯竭城市，其产业转型路径逐渐明晰。从“一矿独大”到“多元并举”，资源依赖程度在逐步降低。
记者在采访中发现，有的资源城市早在五六年前就启动了产业调整和经济转型，在获批转型试点后，这些城市转型的主动性明显增强。河南省焦作市主动融入中原经济区争当示范；湖北省大冶市将转型试点和武汉城市圈“两型社会建设”试验区“合二为一”；山东省枣庄市在全国率先实行农村土地使用产权制度改革。
“一箱油，究竟能跑多快、多远？”这是记者在枣庄市采访时经常听到的一句话，这里的官员把经济发展比作赛车，把资源环境和能耗空间比作可用的燃料汽油，形象地探讨转型与科学发展问题。枣庄市委书记陈伟说，我们没有了粗放发展的本钱，要避免矿竭城衰，必须主动转型。近年来，枣庄市借助国家政策扶持，打响新型城镇化、服务业发展和工业转型等“三大战役”，初步摆脱了对煤炭的过度依赖。
“政策是转型的动力，抓住了政策机遇就抓住了发展机遇。”大冶市委书记傅继成说，我们利用政策机遇推进了公务用车、财政部门预算等多项改革，为城市转型提供了制度保障。目前，大冶市初步实现了由“自发转型”到“国家政策支持下转型”、由单一经济转型向经济、社会、生态、文化、机制全方位转型的转变。
焦作市的煤炭等资源型企业增加值占比曾高达90%以上，曾被列为全国十大污染城市之一，留给人们的是一张“黑色名片”。近年来，焦作市实施了“由黑色印象向绿色主题转、由传统产业向现代产业转、由单项推进向以新型城镇化为引领的‘三化’协调发展转”“三部曲”。如今，资源型企业增加值在工业中的占比已经降至3%，六大战略支撑产业、四大新兴产业占规模以上工业的比重超过了65%。
“产业转型”带动“城市转型”的成效也开始显现。《经济参考报》记者在调研中发现，这些城市的生态环境、城市建设和民生保障等方面正在发生可喜的变化。在城市转型方面，各地亮点纷呈。枣庄市以棚户区改造为突破口，推动新型城镇化建设，全市投入近200亿元，不仅改善了25万市民的居住条件，还新增商业用房190万平方，创造了10万个就业岗位。
记者在调研中发现，现阶段，资源枯竭城市产业转型呈现出以下五个特点：一、节能减排和循环经济园区，成产业转型的抓手和载体。二、区域功能定位日趋完善，成转型亮点和潜力。三、旅游业成转型突破口和亮点，服务业比重逐年上升。四、由分散到集聚，产业集群效应显现。五、转型仍处初级阶段，进展不均与选择隐忧并存。
“资源枯竭城市转型，重中之重是产业转型。”山西省发改委宏观经济研究院院长王宏英表示，完全摆脱资源依赖，既是转型的主攻方向，也是转型成功的标志。(稿件均由记者徐旭忠
陈忠华 黎昌政 李建平采写)
