“仕而优则商”的桥段不断重复。近日，原证监会发行监管部副主任杨小松空降某基金公司担任督察长一职。这是今年以来第6位到基金公司担任督察长的证监会官员。
原来的监管官员担任被监管对象的高管、地方政府资助企业包装上市、行政力量主导ST板块的重组、掌握关键信息的行政官员屡曝内幕交易……在中国的资本市场中、上市公司里，行政权力和市场边界一直模糊不清，市场法则不断面临行政权力的挑战。
专家表示，一些掌握行政审批大权的部门，在追求地方利益和个人利益最大化过程中，过度干预上市公司市场行为，破坏了市场秩序，影响了监管公正性和市场竞争公平性。因此，必须厘清权力和市场的边界，减少干预，让资本市场更有效率地发挥市场机制。
“猫鼠一窝”挑战监管公平性
政商“旋转门”加剧了市场监管难度，破坏市场竞争公平性，甚至为潜在的政商利益输送提供了便捷途径
在资本市场领域，证监会官员辞职到基金公司或证券公司担任高管屡见不鲜，在给被监管机构带来各种“利好”的同时，也屡遭市场诟病。
某大型基金日前公告称，原督察长秦长奎转任副总经理一职，接任者为原证监会发行监管部副主任杨小松。公开信息显示，杨小松历任证监会国际部、上市部、发行部主任科员、副处长、处长，从证监会离职时职务为发行监管部副主任。
今年以来，包括上述基金公司在内，国泰基金、华安基金、富国基金和国金通用基金等5家公司的新任督察长均来自证监会系统。
为何证监会官员成基金公司督察长一职的青睐人选？业内人士透露，来自监管层的督察长对制度的把握、政策的理解、规则的运用，显然高于大多数的市场参与者，动辄百万年薪也极具吸引力。
一方面是机构的“求贤若渴”，一方面是官员的“以退为进”，监管层官员摇身一变空降基金或券商的现象不难理解。
根据对基金公司招募说明书的不完全统计，已先后有约50名证监会官员离职后到30多家基金公司担任高管，他们主要担任与监督、合规有关的工作，是基金公司内部负责防控老鼠仓、内幕交易等违法行为的关键人物。
长城证券研究总监向威达在接受《经济参考报》记者采访时表示，监管部门官员到被监管机构任职，有利于规范基金和券商经营行为，回避相关法律法规风险，利用监管经验和业务素质推动公司成长，甚至利用各类社会资源和人脉关系扶持公司发展。
“但这也会削弱监管公正性，影响竞争公平性。”向威达说，比如，动用监管人脉关系，帮助基金和券商大事化小，小事化了，会影响监管公正性；再比如，申报项目和发展业务时，调动监管部门资源，获得优惠和好处，对其他机构而言就是不公平竞争。
财经评论员苏培科直言，“官员下海，到被监管公司任高管，可能导致‘猫鼠一窝’。本来猫与老鼠之间应有隔离墙，天性是相互对抗的，最后结果‘猫鼠一窝’，怎么监管？”
针对证监会官员离职后到被监管机构任职，证监会已有“家规”，曾于2009年发布实施了《中国证监会工作人员行为准则》，其中第二十六条明确规定：工作人员离职后，在规定期限内应当遵守中国证监会回避规定，不得违反规定在监管对象中任职。
据记者了解，证监会领导人员离职需要在三年“冷冻期”满后方能在监管对象中任职，一般人员的“冷冻期”为一年。但这一“冷冻期”并未在《准则》中以文字形式得到明确。同时，记者还查阅《公务员法》，其第一百零二条规定：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。
为提升监管公正性和竞争公平性，向威达建议，在实施“冷冻期”制度同时，减少监管部门行政干预和过度监管，放开对基金和券商行政审批权限，减少寻租机会。另外，还要增强监管透明度，避免个别机构利用其与监管部门的关系，从中捞取好处。
同济大学法学院副教授刘春彦介绍，资本市场比较成熟的国家对政商“旋转门”一般都有严格的规定，限制官员在离开监管机构一定时间内接受金融机构的职位，并为监管人员建立诚信档案，这些都值得国内学习借鉴。
ST“不死鸟”传奇不断上演
地方政府对ST股保壳，会在资本市场上造成劣币驱逐良币、投机风盛行的不良后果
越过了市场边界的不仅仅是监管部门的官员，地方行政力量对上市公司的干预更加明显。由于许多无原则的救助，ST“不死鸟”传奇持续上演。这些ST公司每年年底往往会收到政府的“红包”，通过扮靓业绩或扭亏为盈，避免被摘牌或暂停上市。
*ST漳电日前公告称，收到山西省财政厅《山西省财政厅关于下达专项资金的通知》，对公司2001年至2003年应缴山西省财政“地方电力建设基金”7129.76万元予以豁免，不再追缴；此外，由山西省财政给予公司一次性贷款贴息5000万元。*ST漳电前三季度归属母公司股东的净利润亏损1.1亿，在此之前已连续两年净利润为负。
对于在死亡边缘垂死挣扎的诸多*ST公司，在“鬼门关”走一遭后接连上演“不死鸟”传奇，按照“二一二”节奏继续前行，即连续两年亏损后，公司简称前被加“*ST”(即特别处理，是退市风险警示的一种)，然后地方政府在第三年紧急补贴，公司扭亏为盈后撤销退市风险警示，接着再连续两年亏损，随后政府干预又来一轮扭亏为盈。
深圳证券交易所有关负责人说，近年来，各级政府越来越重视资本市场，加大上市培育工作力度，带动地方经济发展。但有的地方对退市的理解较为偏颇，认为当地不能出现退市，或者至少本地上市公司不能成为第一例，这给退市工作带来一定难度。
据媒体披露，2011年年报数据显示，在90多只*ST股票中，有24只*ST股票是靠非经常性损益扭亏为盈，其中有6只*ST股票靠各类政府补助实现扭亏为盈。其中，补贴“护壳”最明显的是*ST昌九，其在2011年度实现归属母公司股东的净利润1446.94万元，但在扣除非经常性损益后，亏损1.12亿元，*ST昌九能够扭亏为盈得益于收到化肥生产经营等一次性财政补贴1.6亿元。
对此，一位不愿具名的经济学家在接受《经济参考报》记者采访时一针见血地指出：“地方政府救ST公司，不让它退市，结果不死不活，也不能创造价值，这都是非经营性行为，业绩都是‘做’上去的，没有培养企业自身经营能力和成长性，覆辙还会重蹈。在资本市场上，这会造成劣币驱逐良币的后果，大家纷纷投机ST股，买来买去，只是炒概念。”
今年以来，沪深交易所分别发布了创业板、主板、中小板退市制度，严格规定退市条款，明确退市日期，而随着重组方案被否，*ST中钨或将成为退市第一股。尽管如此，市场反应不如预期，其中重要原因便是地方政府动用各种手段对ST股进行保壳。同时，有数据显示，自2001年初“第一版”退市标准实施以来，A股退市率约为2%，对比海外市场高达6%甚至12%的退市率，明显过低。
根据新退市制度，股票在经历退市风险警示、暂停上市之后，公司最近一个会计年度财务会计报告存在扣除非经常性损益前后的净利润孰低者为负值时，将被终止上市资格。
多位业内人士反映，政府补贴等非经常性损益是很多濒临退市风险的上市公司用来避开退市条件的常用手段，此次修订虽然在最终环节考虑了这一因素，但在风险警示和暂停上市两个环节却未予考虑。这样一来，很多公司依然可以靠政府补贴逃脱暂停上市的命运，几乎不会走到终止上市这一步。
“在政府补贴下，ST股该死的死不了，这一方面导致经济无法转型，资源得不到有效配置，新兴产业难以形成正常市场化成长机制，股市找不到新的增长点；另一方面，也导致产业结构无法调整，上市公司指望依靠政府补贴扶植，依靠货币放松挺过危机，最后过剩和落后产能得不到淘汰，上市公司股价就失去上涨基础。”向威达说。
有市场人士认为，我国地方政府在建设基础设施、发展传统产业中发挥了积极作用，但新兴产业的不确定性大，风险高，需要发挥市场分散决策、不断试错的优势，政府直接干预过多，往往得不偿失，甚至背上沉重的包袱。近期光伏行业暴露的问题就很有代表性。而充分发挥资本市场作用，可以引导各级政府根据市场规律的要求推动结构调整，改进经济管理的方式。
地方财政变相“输血”上市公司
企业和地方政府的利益捆绑必将对上市公司退市、跨地区并购重组等产生一定阻碍，这也是国内股市优胜劣汰机制难以完善的一个原因
除了不计成本地输血ST股保壳外，地方政府对上市公司进行奖励，插手公司债务重组，以及主导资产重组等行为也遭到市场质疑，被指导致资源配置浪费和市场秩序扭曲。
西泵股份日前发布公告称，公司全资子公司南阳飞龙汽车零部件有限公司是河南省内乡县重大招商引资项目，鉴于该项目对于培育该县机械电子产业、提高产业集聚区内涵和工业经济竞争力具有重要意义，内乡县人民政府决定奖励给予南阳飞龙汽车零部件有限公司2190万元。上述款项于12月7日已到账。
三天后，永辉超市也发布公告称，鉴于公司对加快福建省闽侯县经济发展，增加当地财政收入所做的重要贡献，经闽侯县政府同意，闽侯县财政局给予公司税收贡献奖励金人民币590万元。
在因推动地方经济被政府重奖同时，地方企业在成功上市后往往会得到政府的上市奖励。以2011年12月登陆中小板的百圆裤业为例，其在上市后不到一个月便发布公告称，收到太原市和山西省财政厅746.34万元的上市奖励。
除了以各种理由动用财政资金补贴上市公司外，地方政府还动用各种资源为上市公司的债务“擦屁股”。今年以来，*ST海龙和*ST中基在债台高筑情况下最终均成功兑付短期融资券，地方政府“功不可没”。为缓解资金压力，*ST海龙曾于2011年4月份在银行间市场发行4亿元的短期融资券(11海龙CP01)，期限为1年，票面利率为5.8%，到期日为今年4月15日。不过，由于基本面持续恶化，联合资信评估有限公司半年内第三次采取降级行动，进一步将山东海龙主体评级由BB下调至CCC，将“11海龙CP01”由B下调至C，使之成为债券市场6年来首只C级短融。信息显示，截至2012年4月10日，山东海龙因资金紧张逾期贷款累计9.2亿元，占最近一期经审计净资产的582%；同时，该公司预计2011年净亏损逾10.2亿元。
正当外界猜测山东海龙是否会债务违约时，今年4月9日在中国货币网刊登的关于“11海龙CP01”的兑付公告打消外界的疑虑。对此，有市场人士指出，山东海龙偿债资金来自银行提供的流动性资金，山东省潍坊市政府组织了相关担保。
上述不愿具名的经济学家对《经济参考报》记者称，“地方政府总在说财政资金不够用，为什么拿资金做这些事情？无论从资本市场发展，政府职能发挥，还是如何优化财政资金支出角度，这些行为都是不对的。这不仅导致资源配置浪费，也扭曲了市场秩序。补贴一个公司动辄几千万，这些钱可以提供多少社保和保障性住房等公共服务。”
地方政府在上市公司尤其是国资背景公司并购重组过程中同样扮演举足轻重的角色，从确定重组对象，到方案核准，再到重组计划具体落实，每个环节都少不了政府的影子。
对此，中国人民大学商法研究所所长刘俊海称，“上市后的兼并重组，绕不开地方政府，没有地方政府什么都搞不成，跨地收购另一家上市公司，地方政府阻挠照样办不成，因为涉及职工安置、资产置换、债权保护等一系列问题，都是政府干预的理由。”在他看来，应尽量让市场无形之手发挥资源配置作用，这是市场经济的本质。
政府官员频涉内幕交易
政府手握审批权限干预经济为官员参与内幕交易提供现实土壤，而在现行法律法规和监管制度下，调查取证难、违法成本过低，也是官员进行内幕交易的重要原因
政府主导上市公司重组的另一大弊端就是，行政官员成内幕交易重灾区。内幕交易作为资本市场顽疾之一，历来是监管层打击重点对象。回顾历年来曝出的内幕交易案件，涉及党政官员案件日渐增多。
从官员内幕交易第一人刘宝春到“中山公用案”中山市原市长李启红，均是上市公司资产重组过程中的审批者和知情人，依靠上市公司股价变化获得股市中的巨额利益输送。在这背后，政府过多介入上市公司市场行为，相关法律法规和监管制度存在盲区，内幕交易行为调查取证难以及违法成本低等因素不容忽视。
2011年10月，中山市原市长李启红因内幕交易罪和受贿罪，被广东省广州市中级人民法院判处有期徒刑11年，并处罚金2000万元，没收财产10万元。李启红从地方高官沦为阶下囚，正是因为其在负责中山公用事业集团重组上市工作中，获知内幕消息后，在敏感期内，指使亲属以他人名义开立股票资金账户并大量买入公用科技股票，卖出后非法获利1983万元。
在此之前，南京市经委原主任刘宝春同样是因内幕交易罪被判处有期徒刑5年，处罚金750万元，违法所得749.9万余元被追缴。此案是全国首例国家公职人员因内幕交易被追究刑事责任的案件。除此之外，广东韶关市原副市长李健、公安部经侦局原副局长兼证券犯罪侦查局北京直属总队队长相怀珠也因涉及内幕交易被查处。
监察部副部长姚增科曾公开表示，党员领导干部内幕交易违纪违法呈现四大特点：涉案主体多元；非法获利巨大，获利速度快；交易形式隐蔽；以迂回形式进行权钱交易、输送利益。
记者获悉，目前在一家证券交易所备案的内幕信息知情人多达30万人，其中有很多政府官员，这是由于上市公司相关工作涉及政府审批而产生的，这反映出目前经济领域中政府行政审批依然较多，客观上给内幕交易和政商利益捆绑提供了生存土壤。
“官员参与上市公司内幕交易的背后是政府和市场之间关系不协调、边界划分不清晰。官员没有权力自然就不会知道内幕信息。”财经评论员苏培科说。
业内人士认为，官员参与内幕交易与一般的内幕交易行为相比性质更加恶劣，在破坏市场的公平投资秩序，损害中小投资者权益的同时，还影响了证券市场的公信力。
从法律法规层面看，对官员参与内幕交易行为的监管存在一定盲区。尽管《证券法》第七十四条规定列出了七类证券交易内幕信息的知情人，但并未明确提及政府官员，监管重点仍是上市公司高管。
有业内人士指出，内幕交易犯罪监管和调查“门槛”高，证监部门鞭长莫及，纪检部门往往缺乏经验，也形成了“监管真空”。另外，由于内幕交易形式隐蔽，违纪违法者为逃避监管，大多借助或指使他人间接进行证券交易，而地方官员由于权重一方，更是加大监管部门调查取证的难度。
刘俊海告诉《经济参考报》记者，违法成本偏低也是官员敢于进行内幕交易的重要原因。“官员频繁进行内幕交易，一方面是内幕交易的违法成本或失信成本过低，而违法失信收益过大；另一方面则是投资者维权成本过高，维权收益太低。”因此，他建议提升官员违法成本，降低违法收益；提升投资者维权收益，降低维权成本。
监管者变身被监管者、“仕而优则商”频繁上演。部分人员在“裁判员”与“运动员”之间的角色转换，固然有可能在一定程度上促进公司企业本身的合规运行与治理，但对于整个中国证券市场来说，这种权力与市场模糊的边界，无疑会使得监管行为的有效性及公平性受到威胁。
可资例证的是，虽然公募基金频频出现让人痛恨的“老鼠仓”事件，作为保荐人的券商也频频在上市公司业绩变脸、造假上市、虚假信息披露中扮演极不光彩的角色，但迄今为止，针对上述行为的处罚均指向涉案个人，作为机构的基金券商往往极少需要承担责任，在违法成本“低廉”的情况下，监管部门的监管举措对于相关监管对象的震慑力可想而知。在这些案例当中，监管者与被监管对象之间的“旋转门”到底扮演了什么样的角色，也让人心生遐想。
对于原来的监管人员来说，选择下海，可能是仕途面临瓶颈，也可能是受高薪诱惑。但对于接收这些人员的市场主体来说，所看重的，无非是上述人员对监管部门监管重点、政策取向的熟悉以及其在监管部门工作多年所积累的人脉资源。在中国人情社会的传统下，这种权力与市场边界模糊的情况，既可能导致潜在的权力腐败，也可能使市场主体的行为和市场的运行受到行政权力的干扰。
中国证券市场诞生以来，虽然发展极为迅猛，但监管者与被监管者之间的关系始终没有理顺，“旋转门”正是这一矛盾的突出表现。从证券市场监管的角度看，要想使监管主体的监管有效性、公平性得到保障、不受干扰，就必须淡化可能产生的利益诱惑，严格划清裁判员与运动员之间的界限，让市场的归市场，权力的归权力。（吴黎华）
